ทหารมีไว้ทำไม
การทบทวนเชิงวิชาการเต็มรูปแบบเพื่อ “push the edges of knowledge”หรือต่อยอดสาระทางวิชาการจากงานของอาจารย์นิธิ เอียวศรีวงศ์ : จากคำถามเชิงสาธารณะสู่กรอบรัฐ-ชาติ เศรษฐศาสตร์การเมืองของความมั่นคง วาทกรรมความมั่นคง และความชอบธรรมของระบอบ
บทคัดย่อ (Abstract)
บทความนี้ใช้คำถาม “ทหารมีไว้ทำไม” เป็นเครื่องมือเชิงญาณวิทยา (epistemological tool) ในการรื้อถอนความเข้าใจแบบสามัญสำนึกเกี่ยวกับกองทัพในรัฐ-ชาติสมัยใหม่ โดยต่อยอดจากข้อเขียนของ นิธิ เอียวศรีวงศ์ ที่ชี้ว่า “กองทัพ” มิใช่สถาบันที่ดำรงอยู่โดยธรรมชาติของสังคมมนุษย์ หากเป็นผลผลิตของ การก่อรูปของรัฐ-ชาติ การรวมศูนย์อำนาจ การเก็บภาษี และการสร้างระบบกำลังถาวร พร้อมทั้งฝังตัวอยู่ในโครงสร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ-การเมืองของการจัดซื้อยุทโธปกรณ์และอุตสาหกรรมอาวุธ ตลอดจนวาทกรรม “ความมั่นคง” ที่สามารถขยายอำนาจรัฐเหนือการถกเถียงสาธารณะได้ 1
บทความนี้เสนอว่า ในสังคมที่ประชาธิปไตยยังไม่สมบูรณ์ กองทัพมีแนวโน้มกลายเป็น “รัฐซ้อนรัฐ” (state within a state) ที่ไม่เพียงทำหน้าที่ด้านความมั่นคง หากยังสกัดกั้นการพัฒนาของประชาธิปไตยและการจัดสรรทรัพยากรอย่างเป็นธรรม ผ่านงบประมาณที่ตรวจสอบจำกัด อำนาจยับยั้งทางการเมือง และการผลิตความชอบธรรมแบบจากบนลงล่าง (top-down legitimation) แทนฉันทามติสาธารณะ บทความจึงขยับคำถามจาก “ทหารมีไว้ทำไม” ไปสู่ “ความมั่นคงของใคร ด้วยทรัพยากรของใคร ภายใต้การตรวจสอบแบบใด และได้รับความชอบธรรมจากประชาชนอย่างไร” พร้อมวางกรอบสมมติฐาน ตัวชี้วัด และสถาปัตยกรรมเชิงนโยบาย ที่ช่วยให้การถกเถียงเรื่องกองทัพยึดโยงกับหลักการประชาธิปไตยได้อย่างเป็นรูปธรรม
1) คำถาม “ทหารมีไว้ทำไม” ในฐานะเครื่องมือรื้อสามัญสำนึก
นิธิ เอียวศรีวงศ์ เสนอคำถาม “ทหารมีไว้ทำไม” ไม่ใช่ในฐานะคำถามยั่วยุทางอารมณ์ แต่เป็นคำถามเชิงประวัติศาสตร์และโครงสร้างอำนาจ ที่บังคับให้สังคมถอยออกจากคำตอบสำเร็จรูป เช่น “เพื่อป้องกันประเทศ” หรือ “เพื่อความมั่นคง” แล้วหันมาพิจารณาอย่างเป็นระบบว่า “ความมั่นคงของใคร” และ “ด้วยทรัพยากรของใคร” รวมถึง “กระบวนการตรวจสอบและความรับผิดรับชอบอยู่ตรงไหน” 1
ในทางวิเคราะห์ คำถามนี้ทำหน้าที่เป็น “คันงัด” ทางปัญญา (intellectual lever) งัดให้เห็นว่าคำว่า “ความมั่นคง” มิได้เป็นความจริงนิ่ง ๆ ที่อยู่นอกการเมือง หากเป็นแนวคิดที่ถูกนิยาม แข่งขัน และทำให้กลายเป็นข้อยุติได้ด้วยอำนาจ เมื่อใดที่คำว่า “ความมั่นคง” ถูกทำให้เป็นพื้นที่ศักดิ์สิทธิ์ที่ไม่อาจตั้งคำถาม เมื่อนั้นการใช้งบประมาณ อำนาจกำลัง และมาตรการพิเศษก็จะหลุดจากสนามเหตุผลสาธารณะ (public reason) และทำให้ประชาธิปไตยกลายเป็นพิธีกรรมมากกว่าระบบกำกับทรัพยากรและอำนาจรัฐ
เมื่อความมั่นคงถูกทำให้เป็น “ศาสนา” คำถามพื้นฐานที่สุด—จำเป็นแค่ไหน ใช้งบเท่าไร ใครตรวจสอบ— จะถูกตีตราว่า “บ่อนทำลายชาติ” แทนที่จะถูกมองว่าเป็น “หน้าที่พลเมือง” ในระบอบประชาธิปไตย
ที่สำคัญ คำถาม “ทหารมีไว้ทำไม” ไม่ได้ปฏิเสธว่ารัฐอาจต้องมีขีดความสามารถด้านการป้องกันประเทศ แต่พยายามย้ายวงสนทนาจาก “ความเชื่อ” ไปสู่ “หลักฐานและโครงสร้าง”: ภัยคุกคามถูกประเมินอย่างไร ยุทธศาสตร์ตอบสนองเป็นแบบใด ความคุ้มค่าของงบประมาณเป็นอย่างไร และการเลือกทรัพยากรเพื่อความมั่นคงมีต้นทุนโอกาส (opportunity cost) ต่อการศึกษา สุขภาพ สวัสดิการ และความมั่นคงมนุษย์เพียงใด เมื่อพิจารณาเช่นนี้ คำถาม “ทหารมีไว้ทำไม” จึงกลายเป็นคำถามเรื่อง “การจัดลำดับความสำคัญของรัฐ” และ “รูปแบบความชอบธรรมของการใช้อำนาจ” มากกว่าจะเป็นคำถามเรื่อง “อาชีพทหาร” เพียงอย่างเดียว
2) รัฐ-ชาติ การทำสงคราม และการก่อรูปของกองทัพถาวร
ประเด็นสำคัญในบทความต้นทางคือการทำให้เราเห็นว่า “ทหารอาชีพ” ในความหมายสมัยใหม่เป็นปรากฏการณ์ทางประวัติศาสตร์ที่สัมพันธ์กับการก่อรูปของรัฐ-ชาติ กล่าวคือ ก่อนรัฐ-ชาติสมัยใหม่ สังคมจำนวนมากมิได้มี “กองทัพประจำการ” ในความหมายเดียวกับปัจจุบัน หากพึ่งพาการเกณฑ์แรงงาน การระดมไพร่พล หรือเครือข่ายอุปถัมภ์ทางอำนาจ 1
การเปลี่ยนผ่านสู่กองทัพถาวรสัมพันธ์กับเงื่อนไขอย่างน้อยสามประการ: (1) การรวมศูนย์อำนาจของรัฐ (2) การสร้างระบบภาษีถาวรเพื่อเลี้ยงกำลังถาวร และ (3) การพัฒนาระบบราชการและโลจิสติกส์ที่ทำให้การใช้กำลังเป็นกิจการต่อเนื่องและเป็นมืออาชีพ เมื่อกองทัพกลายเป็นสถาบันถาวร กองทัพจึงไม่ใช่เพียง “หน่วยงานหนึ่ง” หากเป็นโครงสร้างที่ช่วยทำให้รัฐมีความสามารถ (state capacity) ในการบังคับใช้กฎ ระดมทรัพยากร และกำหนดขอบเขตความเป็นสมาชิกของสังคมการเมือง
กรอบทฤษฎีที่ช่วย “ขยายให้เป็นวิชาการเต็ม” คือแนวคิดการก่อรูปของรัฐแบบ bellicist ซึ่งเชื่อมรัฐกับสงครามในฐานะเครื่องจักรการสร้างรัฐ งานในสายนี้สัมพันธ์อย่างยิ่งกับ Charles Tilly ที่เสนอว่า การทำสงครามบังคับให้รัฐต้องเพิ่มขีดความสามารถในการจัดเก็บและจัดการทรัพยากร และในทางกลับกัน เมื่อรัฐมีขีดความสามารถมากขึ้น รัฐก็ทำสงครามได้ “มีประสิทธิภาพกว่าเดิม” 3
ที่ยั่วล้ออย่างมีพลังเชิงวิพากษ์คือ Tilly เปรียบเทียบการทำรัฐและการทำสงครามกับ “การคุ้มครองแบบรีดไถ” (protection racket) เพราะรัฐอาจสร้างหรือขยาย “ภาพภัยคุกคาม” เพื่อให้สังคมยอมจ่ายทรัพยากรและยอมให้รัฐใช้อำนาจพิเศษเพื่อจัดการภัยนั้น แม้ในระดับหนึ่งนี่จะเป็นกลไกจำเป็นของรัฐ-ชาติ แต่ในระดับที่รัฐไม่ถูกตรวจสอบเพียงพอ กลไกดังกล่าวย่อมเสี่ยงต่อการกลายเป็นวงจรที่ผลิตอำนาจเหนือสังคมมากกว่าการคุ้มครองสังคม
ดังนั้น เมื่อเราถามว่า “ทหารมีไว้ทำไม” ในกรอบรัฐ-ชาติสมัยใหม่ เรากำลังถามต่อด้วยว่า ขีดความสามารถด้านการใช้กำลังถูกออกแบบให้รับใช้ “ประชาชน” หรือรับใช้ “โครงสร้างอำนาจบางกลุ่ม” และเมื่อเกิดความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์สาธารณะกับผลประโยชน์ของผู้ถืออาวุธ ระบบสถาบันมีกลไกใดทำให้ฝ่ายแรกชนะด้วยเหตุผลและความชอบธรรม แทนที่จะแพ้ด้วยกำลัง
3) เศรษฐศาสตร์การเมืองของความมั่นคง: จากงบกลาโหมสู่อุตสาหกรรมอาวุธ
นิธิชี้ให้เห็นว่า งบประมาณทหารไม่ได้จบที่เงินเดือนหรือค่าใช้จ่ายประจำ หากเชื่อมต่อกับระบบจัดซื้อยุทโธปกรณ์และยุทธบริการ ซึ่งหมายถึงการไหลเวียนทรัพยากรสาธารณะไปยังเครือข่ายเศรษฐกิจ-การเมืองที่มักตรวจสอบยาก 1 เมื่อมองด้วยสายตาเศรษฐศาสตร์การเมือง งบกลาโหมจึงเป็นทั้ง “นโยบายความเสี่ยง” และ “นโยบายการจัดสรรผลประโยชน์” กล่าวคือ เป็นการกำหนดว่ากลุ่มใดจะได้รับทรัพยากร อำนาจต่อรอง และสถานะพิเศษในระบบรัฐ
แนวคิด “military-industrial complex” ทำให้มองเห็นการผูกพันกันระหว่างกองทัพ อุตสาหกรรมอาวุธ และการเมืองในฐานะโครงสร้าง ที่อาจมีแรงจูงใจให้คงอยู่และขยายตัวผ่านการรับรู้ภัยคุกคาม (threat perception) และการจัดสรรงบประมาณอย่างต่อเนื่อง การเตือนของ Dwight D. Eisenhower ในคำปราศรัยอำลาตำแหน่ง (1961) สะท้อนความกังวลต่ออิทธิพลที่ไม่พึงประสงค์ของโครงสร้างนี้ ต่อทิศทางนโยบายสาธารณะและประชาธิปไตย 4
การขยายความเชิงวิชาการต่อยอดจากจุดนี้คือการยอมรับว่า “ความมั่นคง” ไม่ใช่เพียงผลตอบแทนสาธารณะ (public good) แบบไร้ผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม แต่ในโลกจริง ความมั่นคงถูกผลิตและบริโภคผ่านตลาด สัญญา และเครือข่ายสถาบัน เมื่อความมั่นคงกลายเป็นตลาดขนาดใหญ่ “ความต่อเนื่องของภัยคุกคาม” (ไม่ว่าจะเป็นภัยจริง ภัยคาดการณ์ หรือภัยที่ถูกสื่อสารให้เชื่อว่าเป็นภัย) ย่อมทำหน้าที่เป็นเงื่อนไขทางการเมือง-เศรษฐกิจที่ค้ำจุนตลาดนั้น ดังนั้น การถามว่า “ทหารมีไว้ทำไม” จึงต้องถามต่อว่า “โครงสร้างผลประโยชน์ทำงานอย่างไร” และ “การตรวจสอบงบประมาณและสัญญาความมั่นคงมีเพียงพอหรือไม่” มิฉะนั้นคำตอบด้านยุทธศาสตร์จะถูกกลืนด้วยแรงเฉื่อยของโครงสร้างงบประมาณ
อีกประเด็นที่มักถูกมองข้ามคือ “ต้นทุนโอกาส” ของงบความมั่นคง เพราะงบประมาณรัฐมีข้อจำกัด: การเพิ่มงบกลาโหมมักเท่ากับการลดศักยภาพการลงทุนในด้านอื่น โดยเฉพาะด้านที่สร้างความมั่นคงมนุษย์ (human security) เช่น สุขภาพ การศึกษา สวัสดิการ และการลดความเหลื่อมล้ำ เมื่อความมั่นคงถูกนิยามแคบ (narrow security) ให้หมายถึงอาวุธและกำลัง รัฐอาจบรรลุ “ความมั่นคงของรัฐ” แต่ทำลาย “ความมั่นคงของประชาชน” ซึ่งในระยะยาวย้อนกลับมาบั่นทอนความชอบธรรมของรัฐเอง
4) ความมั่นคงในฐานะวาทกรรม: Securitization และการขยายอำนาจ
หากต้อง “push the edges of knowledge” ให้ลึกขึ้น จำเป็นต้องมอง “ความมั่นคง” ไม่ใช่เพียงสภาวะวัตถุ (objective condition) แต่เป็นกระบวนการทางการเมืองในการทำให้บางประเด็นกลายเป็น “เรื่องความมั่นคง” เพื่ออ้างมาตรการพิเศษ งานสำคัญของ Buzan, Wæver และ de Wilde (1998) เสนอกรอบ “securitization” อธิบายว่า เมื่อรัฐหรือผู้นำประกาศสิ่งใดเป็นภัยคุกคามเชิงอัตถิภาวะ (existential threat) ก็อาจทำให้สังคมยอมให้รัฐใช้มาตรการนอกปกติ (extraordinary measures) ได้ง่ายขึ้น 5
ประเด็นนี้ทำให้คำถาม “ทหารมีไว้ทำไม” ขยับเป็นคำถามว่าด้วย “การผูกขาดนิยามภัยคุกคาม”: ใครมีสิทธิประกาศว่าเรื่องใดคือภัยคุกคาม กระบวนการพิสูจน์/ทบทวนภัยคุกคามอยู่ตรงไหน และสังคมสามารถท้วงติงโดยไม่ถูกตีตราว่าเป็นศัตรูได้หรือไม่ เพราะหากความมั่นคงถูก securitize อย่างเข้มข้น การเมืองภายในประเทศจะถูกดันให้เข้าใกล้ตรรกะสงคราม กล่าวคือฝ่ายตรงข้ามทางนโยบายถูกทำให้กลายเป็น “ศัตรู” มากกว่าคู่แข่ง และการใช้อำนาจจะค่อย ๆ เคลื่อนจาก “การปกครองโดยเหตุผลสาธารณะ” ไปสู่ “การปกครองโดยข้อยกเว้น” (rule by exception)
เมื่อการถกเถียงถูกปิดด้วยวาทกรรมความมั่นคง ความชอบธรรมจะถูกผลิตแบบลำดับชั้น: รัฐนิยามภัยคุกคาม—รัฐประกาศมาตรการ—ประชาชนถูกคาดหวังให้ “เชื่อและยอม” แทนที่ประชาชนจะมีอำนาจร่วมในการนิยามปัญหาและกำกับวิธีแก้ปัญหา ในทางประชาธิปไตย นี่คือการลดสถานะประชาชนจาก “เจ้าของอำนาจอธิปไตย” เหลือเพียง “ผู้ถูกปกครองที่ต้องยอมรับคำอธิบาย” และเมื่อความชอบธรรมแบบนี้สะสมเป็นเวลานาน ความไว้วางใจต่อสถาบันรัฐจะเปราะบาง เพราะความชอบธรรมที่ไม่ยึดโยงกับเหตุผลสาธารณะย่อมพังทลายทันทีเมื่อผลลัพธ์ไม่เป็นไปตามคำอ้าง
5) ความชอบธรรมและ “รัฐซ้อนรัฐ”: ปัญหาเชิงสถาบัน
การใช้คำว่า “ความชอบธรรม” มีนัยสำคัญเชิงทฤษฎีอย่างยิ่ง เพราะโจทย์แกนกลางไม่ใช่เพียง “ความถูกต้องตามกฎหมาย” (legality) แต่คือเหตุผลที่ประชาชนยอมรับและมอบอำนาจ (legitimacy) หากองค์กรที่ถืออาวุธมีอำนาจเหนือรัฐบาลพลเรือนหรือเหนือเจตจำนงสาธารณะ ความชอบธรรมของระบอบจะเกิด “ภาวะพร่อง” (legitimacy deficit) แม้ยังมีพิธีกรรมรัฐธรรมนูญหรือการเลือกตั้งอยู่ก็ตาม
แนวคิด “รัฐซ้อนรัฐ” (state within a state) ช่วยทำให้ปัญหานี้เป็นรูปธรรม: เมื่อองค์กรที่ถืออาวุธมี (1) งบประมาณสูงและซับซ้อน (2) วัฒนธรรมองค์กรปิด (3) ระบบวินัย/ศาล/เครือข่ายผลประโยชน์เฉพาะ และ (4) อำนาจยับยั้งทางการเมืองไม่เป็นทางการ องค์กรนั้นอาจกลายเป็น “ผู้เล่นเหนือเกม” (supra-player) ที่ไม่อยู่ภายใต้หลักความรับผิดรับชอบ (accountability) ทำให้ “อำนาจอธิปไตยของประชาชน” ถูกบิดให้เป็นเพียงหลักการเชิงถ้อยคำ
หากนำกรอบของ Habermas มาช่วยคิด ความชอบธรรมในประชาธิปไตยสมัยใหม่ไม่ได้เกิดเพียงจากการเลือกตั้ง แต่เกิดจากการที่สังคมมี “พื้นที่สาธารณะ” (public sphere) ที่ผู้คนสามารถใช้เหตุผล ถกเถียง ตรวจสอบ และก่อรูปความเห็นสาธารณะ แล้วส่งผ่านแรงกดดันเชิงเหตุผลไปยังสถาบันรัฐ 6 เมื่อประเด็นกองทัพ/ความมั่นคงถูกทำให้เป็นเขตหวงห้าม (forbidden zone) พื้นที่สาธารณะจะถูกทำให้บกพร่อง และความชอบธรรมจะไม่ถูกผลิตผ่านกระบวนการสาธารณะ แต่ถูกผลิตผ่านอำนาจและการสื่อสารเชิงบังคับ
ด้วยเหตุนี้ “การตั้งคำถามต่อกองทัพ” จึงไม่ใช่การทำลายชาติ แต่เป็นการฟื้นฟูเงื่อนไขของความชอบธรรมในรัฐสมัยใหม่: หากรัฐใช้งบประมาณของประชาชนและอำนาจในนามของประชาชน รัฐต้องยอมให้ประชาชนถาม—และต้องตอบด้วยเหตุผลที่ตรวจสอบได้
6) พลเรือนควบคุมทหาร: แนวคิดคลาสสิกและการต่อยอดสมัยใหม่
วรรณกรรมว่าด้วยความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร (civil–military relations) เสนอแกนหลักร่วมกันว่า กองทัพจำเป็นต้องอยู่ใต้การกำกับโดยพลเรือน (civilian control) แต่ต่างกันที่คำอธิบายว่า “ควบคุมอย่างไร” และ “เงื่อนไขอะไรทำให้ควบคุมได้จริง”
Samuel P. Huntington (1957) เสนอแนวคิด “objective civilian control” ที่มองว่า การทำให้ทหารเป็น “วิชาชีพ” ที่ชัดเจน มีขอบเขตหน้าที่จำกัด และอยู่ในกรอบรัฐธรรมนูญ เป็นแนวทางสร้างความเป็นมืออาชีพควบคู่กับการไม่แทรกการเมือง 7 มุมนี้เน้น “การแยกบทบาท” ระหว่างทหารกับการเมือง แต่ในสังคมที่ทหารมีบทบาทเชิงสถาบันลึก การแยกบทบาทเพียงอย่างเดียวมักไม่พอ เพราะบทบาทนั้นถูกหล่อเลี้ยงด้วยงบประมาณ เครือข่ายผลประโยชน์ และวัฒนธรรมองค์กร
Morris Janowitz (1960) มองทหารในฐานะ “สถาบันทางสังคม” (social institution) ที่สัมพันธ์กับค่านิยม สังคม และความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง มากกว่าจะเป็นองค์กรเทคนิคด้านกำลังเพียงอย่างเดียว 8 มุมนี้ช่วยให้เห็นว่า “การทำให้ทหารไม่ยุ่งการเมือง” ไม่ใช่แค่การสั่งห้าม แต่เป็นการออกแบบความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับสังคมพลเรือนใหม่ทั้งระบบ ตั้งแต่การศึกษา วัฒนธรรมองค์กร ไปจนถึงสิทธิพิเศษทางเศรษฐกิจ
ในงานสมัยใหม่ Peter D. Feaver (2003) เสนอกรอบ principal–agent มองพลเรือนเป็น “principal” และทหารเป็น “agent” ที่อาจปฏิบัติตามหรือแอบเบี่ยง (shirking) ขึ้นอยู่กับระดับการเฝ้าระวัง (monitoring) และต้นทุนของการไม่เชื่อฟัง 9 กรอบนี้สำคัญต่อสังคมที่มี “รัฐซ้อนรัฐ” เพราะทำให้โจทย์ไม่ใช่คำประกาศเชิงอุดมคติ แต่เป็นโจทย์สถาปัตยกรรม: สภามีอำนาจเข้าถึงเอกสารหรือไม่ สังคมมีเสรีภาพสื่อและการคุ้มครองผู้เปิดโปงหรือไม่ กลไกตรวจสอบมีเขี้ยวเล็บเพียงใด และบทลงโทษการเบี่ยงเบนมีจริงหรือไม่
ขณะเดียวกัน Samuel E. Finer (1962) ชี้ว่าการแทรกแซงการเมืองของทหารไม่ใช่อุบัติเหตุ แต่เป็นรูปแบบพฤติกรรมทางการเมืองที่เกิดซ้ำในหลายภูมิภาค โดยสัมพันธ์กับความอ่อนแอของสถาบันพลเรือนและความชอบธรรมของระบอบ 10 Alfred Stepan (1988) เสนอการวิเคราะห์ “prerogatives” ของทหาร (อำนาจสงวน/สิทธิพิเศษ) และชี้ว่าในระบอบที่กำลังเปลี่ยนผ่าน การลดสิทธิพิเศษเหล่านี้เป็นเงื่อนไขสำคัญของการทำให้ประชาธิปไตยหยั่งราก 11 แนวคิด prerogatives ทำให้การอภิปรายไม่ติดอยู่แค่คำถามเชิงนามธรรม แต่ชี้จุดชัดว่าต้อง “ลดอะไร” และ “ออกแบบอะไรใหม่” เพื่อให้ทหารเป็นส่วนหนึ่งของรัฐภายใต้ความชอบธรรมของประชาชน ไม่ใช่ผู้กำกับรัฐจากเหนือรัฐ
7) ขยับขอบเขตความรู้: สมมติฐาน ตัวชี้วัด และข้อเสนอเชิงนโยบาย
7.1 สมมติฐานเชิงโครงสร้าง (Structural Hypotheses)
หากต้องการยกระดับการถกเถียงจาก “บทความสาธารณะ” ไปสู่ “งานวิชาการที่ทดสอบได้” เราสามารถตั้งสมมติฐานเชิงโครงสร้างอย่างน้อย 3 ข้อ เพื่ออธิบายกลไกที่ทำให้กองทัพบางสังคมกลายเป็นรัฐซ้อนรัฐ และทำให้ประชาธิปไตยเติบโตแบบบอนไซ:
- H1: ยิ่งงบความมั่นคง/กลาโหมมีความทึบสูง (ตรวจสอบยาก เปิดเผยสัญญาจัดซื้อน้อย กลไก audit จำกัด) ยิ่งเพิ่มโอกาสการก่อรูปของรัฐซ้อนรัฐ ผ่านเครือข่ายผลประโยชน์และอำนาจต่อรองเชิงสถาบันของกองทัพ
- H2: ยิ่งการทำ securitization การเมืองภายในเข้มข้น (การตีตราผู้วิจารณ์เป็นภัย) ยิ่งลดคุณภาพพื้นที่สาธารณะ และทำให้ความชอบธรรมถูกผลิตแบบ “จากบนลงล่าง” มากกว่าผ่านฉันทามติสาธารณะและเหตุผลที่ตรวจสอบได้
- H3: ยิ่งสิทธิพิเศษ (prerogatives) ของทหารสูง ยิ่งทำให้พลเรือนควบคุมทหารได้ต่ำ และทำให้ประชาธิปไตย “หยั่งรากได้ยาก” เพราะการกำกับอำนาจบังคับใช้ไม่อยู่ใต้เจตจำนงประชาชนอย่างต่อเนื่อง
7.2 ตัวชี้วัด (Operational Indicators)
เพื่อหลีกเลี่ยงการวิจารณ์แบบนามธรรม ควรออกแบบตัวชี้วัดที่จับต้องได้ (operationalize) ซึ่งสามารถใช้เปรียบเทียบข้ามเวลาและข้ามประเทศได้ เช่น:
- ดัชนีความทึบงบประมาณกลาโหม: สัดส่วนงบในหมวดลับ/ตรวจสอบจำกัด, ระดับการเปิดเผยสัญญาจัดซื้อ (vendor, price, spec, rationale), อำนาจและความเป็นอิสระของหน่วยตรวจสอบ (เช่น สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน/คณะกรรมาธิการ)
- ดัชนี civilian oversight capacity: ความสามารถของสภาในการเรียกเอกสารและไต่สวน, อำนาจในการอนุมัติ/ปรับลดงบอย่างมีความหมาย, การเข้าถึงข้อมูลด้านยุทธศาสตร์และการประเมินภัยคุกคาม
- ดัชนีพื้นที่สาธารณะด้านความมั่นคง: ระดับเสรีภาพสื่อในประเด็นความมั่นคง, การคุ้มครองนักวิชาการ/ผู้สื่อข่าว/ผู้เปิดโปง, การไม่ใช้กฎหมายหรือกลไกความมั่นคงเพื่อปิดปากผู้วิจารณ์
- ดัชนีสิทธิพิเศษของทหาร (prerogatives): ขอบเขตบทบาททางเศรษฐกิจ (ธุรกิจ/ทรัพย์สิน/โครงการ), บทบาททางการเมืองไม่เป็นทางการ, ช่องทางการยกเว้นความรับผิด (impunity), และการมีอำนาจยับยั้งนโยบายโดยพฤตินัย
7.3 สถาปัตยกรรมเชิงนโยบาย (Policy Architecture)
จากกรอบทฤษฎีข้างต้น คำตอบที่ “เข้ม” ของคำถามทหารมีไว้ทำไม ต้องแปลเป็น “สถาปัตยกรรม” ไม่ใช่เพียงถ้อยคำ โดยอย่างน้อยควรครอบคลุม 4 มิติหลัก:
- งบประมาณและการจัดซื้อโปร่งใสเป็นค่าเริ่มต้น: ยกระดับมาตรฐานการเปิดเผยสัญญา เหตุผลเชิงยุทธศาสตร์ และผลประเมินความคุ้มค่า เพื่อสกัดการคงอยู่ของ “ตลาดความมั่นคง” ที่ไม่ถูกตรวจสอบ (รวมถึงการลดการใช้หมวดลับโดยไม่จำเป็น)
- กำกับโดยพลเรือนแบบมีเขี้ยวเล็บ: เพิ่มอำนาจสภาและกลไกอิสระในการเข้าถึงเอกสาร สอบสวน และกำกับการจัดซื้อ ทำให้การตรวจสอบเป็น “กิจวัตรประชาธิปไตย” ไม่ใช่ “ข้อยกเว้น”
- จำกัดการ securitize การเมืองภายใน: แยกประเด็นความมั่นคงที่แท้จริงออกจากการแข่งขันทางนโยบายและการวิจารณ์รัฐบาล เพื่อคืนพื้นที่สาธารณะให้การถกเถียงเชิงเหตุผล ซึ่งเป็นฐานของความชอบธรรม
- จัดวางบทบาทกองทัพให้สอดคล้องภัยคุกคามร่วมสมัยภายใต้การตรวจสอบ: เน้นความพร้อมเชิงป้องกันภัยสมัยใหม่ (ไซเบอร์ ภัยพิบัติ โลจิสติกส์ ความมั่นคงห่วงโซ่อุปทาน) และกำหนดตัวชี้วัดผลลัพธ์ (outcomes) ที่ตรวจสอบได้ เพื่อลดการขยายบทบาทภายในโดยไร้เหตุผลเชิงยุทธศาสตร์
คำถามต่อยอดเพื่อการวิจัย (Research Prompts)
- อะไรคือจุดสมดุลที่เหมาะสมระหว่างการปกป้องความลับทางทหารกับสิทธิประชาชนในการตรวจสอบการใช้งบประมาณ?
- ในสังคมที่มีรัฐซ้อนรัฐ การเพิ่มการเฝ้าระวัง (monitoring) เพียงพอหรือไม่ หรือจำเป็นต้องออกแบบแรงจูงใจ/โครงสร้างสิทธิพิเศษใหม่ (incentive & prerogatives redesign)?
- การ securitize การเมืองภายในส่งผลต่อความชอบธรรม ความไว้ใจในสถาบัน และความแตกแยกทางสังคมอย่างไรในระยะยาว?
- การลด prerogatives ของทหารควรเริ่มจากมิติใดเพื่อหลีกเลี่ยงแรงต้านถาวร และทำให้การเปลี่ยนผ่านมีเสถียรภาพ?
8) สรุป
“ทหารมีไว้ทำไม” ในมือของนิธิ ไม่ใช่คำถามชวนทะเลาะ แต่เป็นคำถามชวน “เห็นโครงสร้าง”: กองทัพในรัฐ-ชาติสมัยใหม่ดำรงอยู่ผ่านการก่อรูปของรัฐและสงคราม เศรษฐศาสตร์การเมืองของงบประมาณและอุตสาหกรรมอาวุธ และการผลิตความชอบธรรมผ่านวาทกรรมความมั่นคง 1
เมื่อเติมกรอบ Tilly, securitization, และทฤษฎีพลเรือนควบคุมทหาร (Huntington–Janowitz–Feaver) คำถามนี้จึงแปรเป็นโจทย์สถาบัน: จะทำอย่างไรให้ “อำนาจที่ถืออาวุธ” อยู่ใต้ “ความชอบธรรมของประชาชน” อย่างต่อเนื่อง ไม่ใช่เฉพาะในวันเลือกตั้งหรือในถ้อยคำพิธีกรรม. ในทางหลักการ หากประชาธิปไตยคือการที่สังคมกำกับทรัพยากรและอำนาจรัฐด้วยเหตุผลสาธารณะ การตั้งคำถามต่อกองทัพ—งบประมาณ บทบาท และการตรวจสอบ—ย่อมไม่ใช่ภัยต่อชาติ หากเป็นเงื่อนไขขั้นต่ำของความชอบธรรมในรัฐสมัยใหม่
หมายเหตุ: บทความนี้ตั้งใจรักษาน้ำหนักเชิงวิชาการเพื่อต่อยอดและให้เกียรติแด่ศาสตราจารย์ ดร. นิธิ เอียวศรีวงศ์ ผู้ล่วงลับ
เชิงอรรถ (Footnotes)
- นิธิ เอียวศรีวงศ์. “ทหารมีไว้ทำไม.” มติชนออนไลน์ (คอลัมน์มติชนสุดสัปดาห์), 13 มกราคม 2016.แหล่งอ้างอิง: https://www.matichon.co.th/columnists/news_2227
- Tilly, Charles. “War Making and State Making as Organized Crime.” In Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol (eds.), Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.Cambridge Core record (chapter page): Cambridge Core
- Eisenhower, Dwight D. “Farewell Address.” Delivered January 17, 1961. (คำเตือนเรื่อง military-industrial complex)U.S. National Archives: archives.govNational Constitution Center: constitutioncenter.org
- Buzan, Barry, Ole Wæver, and Jaap de Wilde. Security: A New Framework for Analysis. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 1998.Bibliographic record: Google Books
- Habermas, Jürgen. The Structural Transformation of the Public Sphere. Cambridge, MA: MIT Press. (English edition)Publisher record: MIT Press
- Huntington, Samuel P. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambridge, MA: Belknap Press of Harvard University Press, 1957.Publisher record: Harvard University Press
- Janowitz, Morris. The Professional Soldier: A Social and Political Portrait. New York: Free Press, 1960.Bibliographic record: Google Books
- Feaver, Peter D. Armed Servants: Agency, Oversight, and Civil-Military Relations. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2003.Book page (Duke University): Duke University
- Finer, Samuel E. The Man on Horseback: The Role of the Military in Politics. New York: Praeger, 1962.Library record (HathiTrust): HathiTrust
- Stepan, Alfred. Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988.JSTOR record: JSTORArchive.org record: Archive.org
บรรณานุกรม (Bibliography)
- Buzan, Barry, Ole Wæver, and Jaap de Wilde. Security: A New Framework for Analysis. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers, 1998. (Bibliographic record: Google Books)
- Eisenhower, Dwight D. “Farewell Address.” January 17, 1961. U.S. National Archives, Milestone Documents.
- Eisenhower, Dwight D. “The Military-Industrial Complex Speech (1961).” National Constitution Center, Historic Document Library.
- Feaver, Peter D. Armed Servants: Agency, Oversight, and Civil-Military Relations. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2003.
- Finer, Samuel E. The Man on Horseback: The Role of the Military in Politics. New York: Praeger, 1962.
- Habermas, Jürgen. The Structural Transformation of the Public Sphere. Cambridge, MA: MIT Press. (English edition; original work published earlier in German).
- Huntington, Samuel P. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambridge, MA: Belknap Press of Harvard University Press, 1957.
- Janowitz, Morris. The Professional Soldier: A Social and Political Portrait. New York: Free Press, 1960.
- Stepan, Alfred. Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern Cone. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988.
- Tilly, Charles. “War Making and State Making as Organized Crime.” In Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol (eds.), Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.
- เอียวศรีวงศ์, นิธิ. “ทหารมีไว้ทำไม.” มติชนออนไลน์ (คอลัมน์มติชนสุดสัปดาห์), 13 มกราคม 2016.
