5 “ไม่” ที่ทำให้ชาติไทยพัฒนาช้า
เรียงความร้อยแก้วเชิงวิชาการที่โยงสถาบัน อำนาจนอกระบบ กลไกประชาธิปไตย วัฒนธรรมการเมือง และคุณภาพพลเมือง ผ่านเลนส์ทฤษฎีประชาธิปไตยแบบพหุนิยม (Dahl) ทฤษฎีสถาบันแบบกีดกัน/ครอบคลุม (Acemoglu & Robinson) ทฤษฎีความชอบธรรมเชิงสื่อสารและพื้นที่สาธารณะ (Habermas) และกรอบการคิดเชิงวิพากษ์ (Paul & Elder)
“ความล่าช้าในการพัฒนาของไทย” มิใช่ความผิดพลาดเฉพาะหน้า แต่เป็นผลของระบบที่ประกอบขึ้นจาก 5 ‘ไม่’ ซึ่งค้ำยันกันไปมา จนทำให้ประเทศเติบโตได้เพียงบางส่วน แต่ไม่อาจขยับไปสู่การพัฒนาเต็มศักยภาพอย่างยั่งยืน
บทนำ: การพัฒนาในฐานะผลลัพธ์ของสถาบันและความชอบธรรม
งานวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองและทฤษฎีประชาธิปไตยชี้ตรงกันว่า “การพัฒนา” ไม่ได้เกิดจากการบริหารแบบเก่งเฉพาะหน้าเพียงอย่างเดียว หากเกิดจากสถาบันและกติกาที่ทำให้สังคมสามารถแก้ปัญหาอย่างต่อเนื่อง ลดความไม่แน่นอนทางการเมือง และใช้ทรัพยากรเพื่อประโยชน์ส่วนรวมได้จริง ในกรอบของ Acemoglu และ Robinson ประเทศที่มั่งคั่งยั่งยืนมักมี “สถาบันแบบครอบคลุม” (inclusive institutions) ที่เปิดการแข่งขันและโอกาส ขณะที่ประเทศซึ่งชะงักมักติดอยู่กับ “สถาบันแบบกีดกัน” (extractive institutions) ที่รวมศูนย์อำนาจและใช้กติกาเพื่อเอื้อคนส่วนน้อย
ในอีกด้านหนึ่ง Dahl อธิบายว่า ระบอบประชาธิปไตยที่พอจะเรียกได้ว่าทำงานได้ ต้องมีทั้ง “การแข่งขัน” (contestation) และ “การมีส่วนร่วม” (participation) อย่างเป็นความจริง ไม่ใช่เพียงพิธีกรรม ขณะที่ Habermas เน้นฐานความชอบธรรมของรัฐว่า ต้องเกิดจาก “พื้นที่สาธารณะ” ที่เปิดให้ถกเถียงด้วยเหตุผล และการตัดสินใจสาธารณะควรสัมพันธ์กับการสื่อสารที่เสรีปราศจากการบังคับ (communicative rationality)
เมื่อใช้กรอบเหล่านี้มองประเทศไทย จะเห็นภาพว่า ความล่าช้าในการพัฒนาไม่ได้เกิดจากประเด็นกระจัดกระจาย หากแต่เกิดจาก “เงื่อนไขเชิงโครงสร้าง” ที่ทำให้การแข่งขันทางการเมืองติดขัด ความชอบธรรมบิดเบี้ยว และพลเมืองถูกลดทอนบทบาทในการกำหนดอนาคตร่วม บทความนี้จึงชี้ว่า “5 ไม่” ต่อไปนี้ คือแกนของปัญหาที่ควรถูกทำความเข้าใจเป็นระบบ
1) ไม่จำกัดพระราชอำนาจ: รัฐธรรมนูญนิยมที่ไม่สมบูรณ์
หลักรัฐธรรมนูญนิยมตั้งอยู่บนความคิดเรียบง่ายแต่ทรงพลังว่า “อำนาจต้องถูกจำกัดและตรวจสอบได้” เพราะอำนาจที่ไม่มีขอบเขตย่อมนำไปสู่ข้อยกเว้น และข้อยกเว้นย่อมนำไปสู่การใช้ดุลพินิจที่ไม่ยึดโยงกับเจตจำนงสาธารณะ ในกรอบของ Dahl การจำกัดอำนาจทุกสถาบันคือเงื่อนไขที่ทำให้ความเสมอภาคทางการเมืองเกิดขึ้นจริง เพราะหากมีอำนาจบางส่วนอยู่นอกการตรวจสอบ ระบอบนั้นย่อมไม่สามารถทำให้พลเมืองทุกคน “มีน้ำหนักเท่ากัน” ทางการเมืองได้
Habermas ช่วยให้เราเห็นอีกชั้นหนึ่งว่า เมื่อสังคมไม่สามารถอภิปรายเรื่องอำนาจบางประเภทอย่างเปิดเผย พื้นที่สาธารณะจะ “ผิดรูป” (distorted) กล่าวคือ การถกเถียงด้วยเหตุผลถูกแทนที่ด้วยข้อห้าม ความหวาดระแวง หรือการยุติการสนทนาด้วยอำนาจเชิงสัญลักษณ์ ผลคือความชอบธรรมของรัฐไม่ได้เกิดจากการยินยอมที่ผ่านเหตุผลร่วม แต่เกิดจากการยินยอมภายใต้เงื่อนไขที่ไม่เท่ากัน
อำนาจที่ไม่ถูกกำหนดขอบเขตชัด ทำให้พื้นที่สาธารณะอภิปรายไม่ได้ (Habermas) และทำให้ความเสมอภาคทางการเมืองไม่สมบูรณ์ (Dahl) ซึ่งกลายเป็นเพดานจำกัดการพัฒนาเชิงสถาบัน
2) ไม่หยุดการรัฐประหารหลายรูปแบบ: วงจรสถาบันแบบกีดกัน
หากการเลือกตั้งคือกลไกที่ทำให้ประชาชน “ให้และถอน” อำนาจแก่รัฐบาลได้ การรัฐประหาร—ไม่ว่าจะด้วยรถถังหรือด้วยกลไกอื่น—คือการทำให้สิทธิการถอนอำนาจของประชาชนไร้ความหมาย ในภาษาของ Acemoglu และ Robinson การรีเซ็ตเกมการเมืองซ้ำ ๆ คือคุณลักษณะสำคัญของสถาบันแบบกีดกัน เพราะมันทำให้การแข่งขันไม่เป็นธรรมและทำให้คนบางกลุ่มอยู่เหนือกติกา
ผลกระทบต่อการพัฒนาอยู่ที่ “ความไม่แน่นอนเชิงสถาบัน” เมื่อรัฐบาลถูกเปลี่ยนได้ด้วยวิธีนอกระบบ นโยบายระยะยาวจะไม่ต่อเนื่อง ระบบราชการและเศรษฐกิจจะปรับตัวด้วยการหลีกเลี่ยงความเสี่ยง ไม่ใช่การลงทุนเพื่ออนาคต และการเมืองจะสอนให้สังคมเชื่อว่าอำนาจประชาชนเป็นอำนาจที่เพิกถอนได้เสมอ ซึ่งบ่อนทำลายทั้งการมีส่วนร่วมและการแข่งขันตามเกณฑ์ของ Dahl
รัฐประหารหลายรูปแบบทำให้ประเทศติดล็อกกับ “สถาบันแบบกีดกัน” (Acemoglu & Robinson) และทำให้ประชาธิปไตยแบบมีการแข่งขันจริงเป็นไปได้ยาก (Dahl)
3) ไม่ปฏิรูปกลไกประชาธิปไตย: ประชาธิปไตยที่ถูกออกแบบให้ติดขัด
การมีการเลือกตั้งไม่เพียงพอ หากกลไกประกอบอื่น ๆ ทำให้เสียงของประชาชนไม่สามารถแปลงเป็นอำนาจทางนโยบายได้จริง Dahl ชี้ว่า “การแข่งขัน” ต้องเกิดในสนามที่ผู้เล่นมีสิทธิแข่งขันโดยไม่ถูกตัดตอนด้วยเครื่องมือที่อยู่นอกความยินยอมของผู้เลือกตั้ง และ “การมีส่วนร่วม” ต้องไม่ถูกลดทอนจนประชาชนเป็นเพียงผู้ไปหย่อนบัตรโดยไม่อาจกำหนดทิศทางได้
Habermas ช่วยให้เราเห็นว่า เมื่อการตัดสินใจสาธารณะย้ายจากการถกเถียงในพื้นที่สาธารณะ ไปอยู่ในพื้นที่ที่ประชาชนเข้าถึงไม่ได้ ความชอบธรรมจะอ่อนแรง เพราะประชาชนไม่รู้สึกว่า “ตนเป็นเจ้าของเหตุผลของกติกา” นั่นเอง ดังนั้น การไม่ปฏิรูปกลไกประชาธิปไตยจึงเท่ากับทำให้ประชาธิปไตยเป็นเพียงโครงสร้างภายนอก แต่ไม่ทำงานภายใน
4) ไม่ยึดหลักการประชาธิปไตย: วัฒนธรรมอำนาจเหนือหลักการ
สถาบันทางการเมืองไม่อาจทำงานได้ดี หากวัฒนธรรมทางการเมืองไม่ยืนอยู่บนหลักการร่วม เช่น ความเสมอภาค หลักนิติรัฐ และความรับผิดของผู้ใช้อำนาจ ในเชิง Dahl การยอมรับมาตรฐานสองชั้นคือการลดทอนความเสมอภาคทางการเมืองโดยตรง เพราะกติกาเดียวกันถูกใช้ไม่เท่ากันกับคนต่างกลุ่ม ส่วนในเชิง Habermas เมื่อเหตุผลสาธารณะถูกแทนที่ด้วยการปิดปากหรือทำให้ฝ่ายเห็นต่างหมดความชอบธรรม พื้นที่สาธารณะก็ยิ่งบิดเบี้ยว
ผลลัพธ์ที่จับต้องได้คือ “ความไว้วางใจ” ในสังคมลดลง เมื่อคนไม่เชื่อว่ากติกายุติธรรม ทุกคนจะเลือกเอาตัวรอดรายบุคคล ต้นทุนการร่วมมือสูงขึ้น การปฏิรูปยากขึ้น และนโยบายสาธารณะถูกมองเป็นเครื่องมือของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง มากกว่าจะเป็นพื้นที่ร่วมของสังคม
5) ไม่ให้การศึกษาที่จำเป็นแก่พลเมือง และไม่มีพลเมืองที่เคลื่อนไหวมากพอ
หากสถาบันคือโครงกระดูกของประเทศ พลเมืองคือกล้ามเนื้อและระบบประสาทของการเมือง และสิ่งที่ทำให้พลเมืองทำงานได้คือ “การคิดเป็น” Paul และ Elder ย้ำว่า ประชาธิปไตยต้องการพลเมืองที่สามารถตรวจสอบเหตุผล แยกข้อเท็จจริงออกจากการชักจูง และตระหนักถึงอคติ/ผลประโยชน์ทับซ้อน ถ้าการศึกษาไม่สร้างทักษะเหล่านี้ สังคมจะถูกขับเคลื่อนด้วยวาทกรรมและความกลัว มากกว่าการตัดสินใจด้วยเหตุผล
เมื่อรวมกับสภาพแวดล้อมที่ทำให้การมีส่วนร่วมถูกตีตรา พลเมืองจำนวนมากจึงถูกผลักให้ “เฝ้าดู” แทนที่จะ “กำหนด” ผลคือสถาบันแบบกีดกันสามารถดำรงอยู่ได้ด้วยต้นทุนต่ำ เพราะแรงต้านจากฐานล่างไม่เข้มแข็งพอจะเปลี่ยนสมการอำนาจ
หากไม่มี critical citizens (Paul & Elder) การปฏิรูปสถาบันย่อมถูกย้อนกลับได้ง่าย และสถาบันแบบกีดกันยิ่งคงอยู่ (Acemoglu & Robinson)
บทสรุป: 5 “ไม่” ในฐานะระบบเดียวกัน
หากอ่านแบบแยกข้อ เราอาจเห็นว่า “5 ไม่” เป็นปัญหาคนละกอง แต่เมื่ออ่านเชิงโครงสร้างจะพบว่ามันค้ำยันกันอย่างเป็นระบบ การไม่จำกัดอำนาจบางประเภททำให้พื้นที่สาธารณะพูดไม่ได้ (Habermas) การไม่หยุดรัฐประหารทำให้กติกาเลือกตั้งไร้ความศักดิ์สิทธิ์ (Dahl) การไม่ปฏิรูปกลไกทำให้การแข่งขันและการมีส่วนร่วมเป็นพิธีกรรม (Dahl) การไม่ยึดหลักการทำให้กฎหมายเป็นเครื่องมือ (Habermas) และการไม่สร้างพลเมืองนักคิดทำให้ระบบแบบกีดกันยืนระยะได้ยาว (Paul & Elder; Acemoglu & Robinson)
“การพัฒนาของไทยชะงักไม่ใช่เพราะประชาชนไร้ความสามารถ แต่เพราะโครงสร้างสถาบันและพื้นที่สาธารณะถูกทำให้บิดเบี้ยว จึงต้องแก้ทั้งกติกา หลักการ และการสร้างพลเมืองนักคิดไปพร้อมกัน”เอกสารอ้างอิง (References)
Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. New York: Crown.
Dahl, R. A. (1971). Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press.
Dahl, R. A. (1989). Democracy and Its Critics. New Haven: Yale University Press.
Habermas, J. (1996). Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge, MA: MIT Press.
Paul, R., & Elder, L. (2003). The Miniature Guide to Critical Thinking: Concepts and Tools. Dillon Beach, CA: Foundation for Critical Thinking.
