ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของไทย: การออกแบบเชิงสถาบัน การธำรงระบอบ และข้อจำกัดของรัฐพัฒนาแบบควบคุม

บทคัดย่อ

บทความนี้เสนอให้ทำความเข้าใจยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของไทยมิใช่เพียงในฐานะแผนพัฒนาระยะยาว หากแต่ในฐานะโครงการเชิงสถาบันที่มุ่งจัดวางความสัมพันธ์ใหม่ระหว่างรัฐ การเมือง และระบอบอำนาจหลังวิกฤตความขัดแย้งทางการเมืองทศวรรษ 2549–2557 ข้อเสนอหลักของบทความคือ ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีเมื่อพิจารณาร่วมกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ กลไกองค์กรอิสระ และสถาบันกำกับอื่น ๆ ได้ก่อรูปเป็นสถาปัตยกรรมของ “รัฐพัฒนาแบบควบคุม” ซึ่งมีเป้าหมายสองชั้นพร้อมกัน กล่าวคือ ชั้นแรกคือการสร้างความต่อเนื่องของนโยบายและเสถียรภาพของรัฐในระยะยาว ชั้นที่สองคือการจำกัดความผันผวนของการเมืองแบบแข่งขันและป้องกันมิให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเบี่ยงออกจากแกนกลางของระเบียบอำนาจที่ชนชั้นนำอนุรักษนิยมต้องการธำรงไว้

บทความวิเคราะห์ทั้งด้านผลลัพธ์เชิงนโยบายและด้านตรรกะเชิงโครงสร้าง โดยชี้ให้เห็นว่า แม้รัฐไทยสามารถผลักดันการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและการจัดทำระบบแผนแบบบูรณาการได้บางส่วน แต่ผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจโดยรวมยังต่ำกว่าความทะเยอทะยานของแผน ผลิตภาพเติบโตช้า ความก้าวหน้าในการลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำชะลอลง และขีดความสามารถของรัฐไทยยังไม่เพียงพอที่จะทำให้การกำกับแบบรวมศูนย์แปรเป็นการยกระดับประเทศอย่างแท้จริง ในเชิงเปรียบเทียบ บทความอาศัยกรณีสิงคโปร์ เกาหลีใต้ และเม็กซิโกภายใต้ PRI เพื่อชี้ให้เห็นว่า การมีแผนระยะยาวหรือระบบกำกับเข้มแข็งนั้นไม่เพียงพอ หากขาดทั้งความสามารถเชิงราชการ ความยืดหยุ่นเชิงนโยบาย และความชอบธรรมทางการเมืองที่ยั่งยืน

ข้อสรุปสำคัญคือ ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของไทยเป็นกลไกที่ช่วย “ตรึงทิศ” ของรัฐได้มากกว่าที่ช่วย “เร่งความก้าว” ของประเทศ กล่าวอีกนัยหนึ่ง มันประสบความสำเร็จในฐานะเครื่องมือจัดระเบียบและกำกับการเมืองมากกว่าการเป็นยุทธศาสตร์พัฒนาที่สามารถปลดล็อกศักยภาพทางเศรษฐกิจและประชาธิปไตยของสังคมไทยได้อย่างลึกซึ้ง

คำสำคัญ: ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี, รัฐธรรมนูญ 2560, รัฐพัฒนา, การล็อกเชิงสถาบัน, การธำรงระบอบ, การเมืองไทยร่วมสมัย

บทนำ

ในทางรูปแบบ ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561–2580) ถูกนำเสนอในฐานะหมุดหมายประวัติศาสตร์ของการวางแผนระยะยาวระดับชาติ เป็นกรอบบังคับที่ตั้งใจแก้ปัญหาความไม่ต่อเนื่องของนโยบาย การเปลี่ยนรัฐบาลบ่อย และความไร้เสถียรภาพทางการเมืองที่ฉุดรั้งการพัฒนาไทยมาเป็นเวลานาน อย่างไรก็ดี หากพิจารณาเฉพาะถ้อยคำทางราชการ เราอาจมองไม่เห็นความจริงทางการเมืองที่สำคัญกว่า นั่นคือ ยุทธศาสตร์ชาติไม่ได้ถือกำเนิดขึ้นในสุญญากาศ หากเกิดขึ้นภายในห้วงเวลาแห่งการจัดวางระเบียบอำนาจครั้งใหญ่หลังการรัฐประหารปี 2557 และได้รับการค้ำยันโดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ซึ่งบัญญัติให้รัฐต้องมียุทธศาสตร์ชาติ และให้ยุทธศาสตร์ดังกล่าวเป็นกรอบสำหรับการจัดทำแผนและนโยบายของรัฐในระยะต่อมา

บทความนี้จึงเริ่มจากข้อสงสัยที่มีนัยเชิงทฤษฎีและเชิงการเมืองพร้อมกัน นั่นคือ ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีเป็น “แผนพัฒนา” ในความหมายปกติจริงหรือ หรือแท้จริงแล้วมันคือเครื่องมือในโครงการที่ใหญ่กว่า กล่าวคือการออกแบบสถาปัตยกรรมเชิงสถาบันเพื่อคุมทิศของรัฐไทยในช่วงเปลี่ยนผ่านที่ละเอียดอ่อน ทั้งในมิติของความขัดแย้งทางชนชั้นนำ ความไม่แน่นอนของระบบพรรคการเมือง และการธำรงระเบียบอำนาจที่ยึดโยงกับสถาบันหลักของประเทศ โดยเฉพาะเมื่อโครงสร้างรัฐธรรมนูญใหม่ถูกเร่งรัดและติดตั้งใช้งานในช่วงต่อเนื่องระหว่างสองรัชกาล จึงยากที่จะมองยุทธศาสตร์ชาติอย่างเป็นกลางในฐานะเทคนิคการบริหารเพียงอย่างเดียว

ข้อเสนอหลักของบทความนี้คือ ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีควรถูกอ่านในฐานะส่วนหนึ่งของ “รัฐพัฒนาแบบควบคุม” ที่มุ่งลดความผันผวนของการเมืองแบบเลือกตั้งผ่านการล็อกเชิงสถาบันหลายชั้น และในเวลาเดียวกันก็ทำหน้าที่เป็นกรอบเชิงอุดมการณ์ที่ให้ความชอบธรรมแก่การคงอยู่ของระบอบอำนาจเดิมภายใต้ภาษาของการพัฒนา ความมั่นคง ความต่อเนื่อง และความพอเพียง บทความจึงไม่ได้อ้างอย่างแข็งทื่อว่าผู้ออกแบบระบบทุกฝ่ายมีเจตนาเดียวกันทั้งหมด แต่เสนอในเชิงตีความว่า เมื่อพิจารณาตัวบทกฎหมาย โครงสร้างองค์กร ตรรกะของการเปลี่ยนผ่าน และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงร่วมกัน เราจะเห็นความสัมพันธ์เชิงระบบระหว่าง “ยุทธศาสตร์” กับ “การคุมระบอบ” ได้ชัดกว่าการอ่านแบบนโยบายสาธารณะทั่วไป

กรอบแนวคิด: รัฐพัฒนา การล็อกเชิงสถาบัน และการธำรงระบอบ

วรรณกรรมว่าด้วยรัฐพัฒนาชี้ว่า ความสำเร็จของการยกระดับประเทศมิได้เกิดจากตลาดล้วน ๆ หากพึ่งพารัฐที่มีสมรรถนะสูง สามารถประสานทุน วางยุทธศาสตร์อุตสาหกรรม และรักษาความต่อเนื่องของนโยบายได้ในระยะยาว (Evans, 1995; Johnson, 1982) อย่างไรก็ดี รัฐพัฒนาแบบคลาสสิกมิได้หมายถึงการมีแผนระยะยาวเพียงอย่างเดียว หากหมายถึงการมีระบบราชการที่มีขีดความสามารถเชิงเทคนิคสูง มีความเป็นอิสระแบบฝังตัวในสังคมเศรษฐกิจ และมีความสามารถในการปรับนโยบายตามข้อเท็จจริงโดยไม่ถูกแช่แข็งด้วยตรรกะทางการเมืองหรืออุดมการณ์จนเกินไป

ในอีกด้านหนึ่ง วรรณกรรมเชิงสถาบันอธิบายว่า ระเบียบอำนาจในสังคมจำนวนมากมิได้พึ่งการบังคับโดยตรงอย่างเดียว แต่ทำงานผ่านกลไก “การล็อกเชิงสถาบัน” ซึ่งกำหนดรางทางเลือกของผู้เล่นทางการเมืองไว้ล่วงหน้า ทำให้การเปลี่ยนแปลงเป็นไปได้ยาก แม้ในภาวะที่มีการเลือกตั้งหรือการหมุนเวียนรัฐบาลตามปกติ (North, Wallis, & Weingast, 2009) กลไกเช่นนี้อาจอยู่ในรูปกฎหมายแม่บท องค์กรกำกับ ระบบศาล วุฒิสภา หรือข้อกำหนดเชิงกระบวนการที่ทำให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจบริหาร แต่ไม่สามารถกำหนดทิศเชิงยุทธศาสตร์ได้อย่างอิสระ

เมื่อเชื่อมสองสายวรรณกรรมเข้าด้วยกัน บทความนี้เสนอคำว่า “รัฐพัฒนาแบบควบคุม” เพื่ออธิบายระบอบที่รัฐพยายามอาศัยภาษาและเครื่องมือของการพัฒนาเพื่อสร้างความชอบธรรมแก่การกำกับการเมืองในระยะยาว กล่าวอีกนัยหนึ่ง มันมิใช่รัฐพัฒนาในความหมายที่มุ่งเพิ่มขีดความสามารถของประเทศเป็นสำคัญเพียงด้านเดียว หากเป็นระบอบที่ทำให้การพัฒนากลายเป็นเหตุผลรองรับการจัดลำดับอำนาจใหม่ โดยมีเป้าหมายแฝงคือการธำรงเสถียรภาพของโครงสร้างอำนาจเดิม หรืออย่างน้อยคือป้องกันไม่ให้การเมืองแบบแข่งขันกระทบแกนหลักของระเบียบการปกครอง

ในกรณีไทย แนวคิดนี้มีพลังอธิบายมากเป็นพิเศษ เพราะภายหลังปี 2557 เรามิได้เห็นเพียงการใช้อำนาจของคณะรัฐประหาร หากเห็นการสร้างสถาปัตยกรรมใหม่ที่เชื่อมรัฐธรรมนูญ ยุทธศาสตร์ชาติ แผนปฏิรูปประเทศ องค์กรอิสระ และกลไกกำกับรัฐสภาเข้าหากันอย่างเป็นระบบ ดังนั้น การพิจารณายุทธศาสตร์ชาติแยกจากโครงสร้างนี้จึงทำให้เราเข้าใจแก่นของมันไม่ครบ

ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีในฐานะโครงการเชิงสถาบัน

ข้อเท็จจริงทางกฎหมายพื้นฐานคือ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 65 กำหนดให้รัฐต้องจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาล และให้กฎหมายกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดทำ การมีส่วนร่วม และการนำยุทธศาสตร์ไปใช้ ต่อมา ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2561–2580 จึงถูกประกาศใช้โดยระบุวิสัยทัศน์ว่าประเทศไทยจะเป็น “ประเทศพัฒนาแล้วที่มีความมั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน ตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง” พร้อมกำหนดยุทธศาสตร์หลักหกด้าน ได้แก่ ความมั่นคง การสร้างขีดความสามารถในการแข่งขัน การพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ การสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม การสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม และการปรับสมดุลและพัฒนาระบบบริหารจัดการภาครัฐ

หากอ่านเฉพาะระดับถ้อยคำ ยุทธศาสตร์ทั้งหกด้านดูเป็นมาตรฐานของแผนพัฒนาระยะยาวทั่วไป แต่ประเด็นสำคัญอยู่ที่สถานะทางการเมืองของมัน การที่ยุทธศาสตร์ชาติถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและมีแผนแม่บทตามมาเป็นจำนวนมาก ทำให้มันมิได้เป็นเพียง “วิสัยทัศน์” หากเป็น “รางบังคับ” ของนโยบาย กล่าวคือ รัฐบาลใดเข้ามาบริหารก็ต้องอ้างอิง เปรียบเทียบ และแสดงความสอดคล้องกับกรอบดังกล่าว นี่คือจุดที่ยุทธศาสตร์ชาติแตกต่างจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในอดีต ซึ่งโดยทั่วไปมีสถานะเชิงนโยบายมากกว่าสถานะเชิงบังคับควบคุมทางการเมือง

ตรรกะของการออกแบบดังกล่าวย่อมมีด้านที่เข้าใจได้ในทางบริหารราชการ เพราะประเทศไทยประสบปัญหาการเปลี่ยนทิศของนโยบายตามรัฐบาลจริง ทว่าในอีกด้านหนึ่ง การใช้ยุทธศาสตร์ชาติเพื่อคุมรัฐบาลทุกชุดเป็นเวลายาวนานถึงสองทศวรรษ ย่อมแปลว่าผู้ออกแบบระบบมิได้ต้องการเพียงความต่อเนื่องของการพัฒนา แต่ต้องการลด “อำนาจการตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์” ของประชาชนผ่านรัฐบาลที่ตนเลือกลงอย่างมีนัยสำคัญ เมื่อวางประกบกับโครงสร้างวุฒิสภาในช่วงเปลี่ยนผ่าน บทบาทองค์กรอิสระ และระบบพรรคการเมืองที่ถูกกำกับอย่างเข้มงวด ภาพรวมจึงบ่งชี้ถึงการสร้างระบอบการเมืองแบบมีผู้กำกับเหนือการเมืองเลือกตั้ง มากกว่าการสร้างรัฐพัฒนาในความหมายเชิงแข่งขันและยืดหยุ่น

รัฐธรรมนูญ 2560 กับการตรึงทิศของระเบียบอำนาจ

การจะเข้าใจบทบาทของยุทธศาสตร์ชาติให้ถึงแก่น จำเป็นต้องพิจารณารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ในฐานะอุปกรณ์จัดวางอำนาจหลังรัฐประหาร ไม่ใช่เพียงกติกากลางของระบอบประชาธิปไตยเท่านั้น โครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีลักษณะสำคัญหลายประการ ได้แก่ การเพิ่มบทบาทของสถาบันที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง การออกแบบวุฒิสภาช่วงเปลี่ยนผ่านให้มีอำนาจร่วมเลือกนายกรัฐมนตรี และการกำหนดให้รัฐบาลต้องเดินภายใต้กรอบยุทธศาสตร์ชาติและแผนปฏิรูปประเทศ ทั้งหมดนี้รวมกันทำให้ “อำนาจอธิปไตยที่เป็นของปวงชน” ในทางตัวบทถูกแปลผ่านสถาบันที่มีตัวกรองหลายชั้นในทางปฏิบัติ

สำหรับบทความนี้ ประเด็นสำคัญมิใช่เพียงการตั้งข้อวิจารณ์เชิงนอร์มาทิฟว่ารัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นประชาธิปไตยน้อยเพียงใด แต่คือการชี้ให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญ 2560 ทำหน้าที่เป็นกลไก “เปลี่ยนความชั่วคราวให้กลายเป็นความต่อเนื่อง” กล่าวคือ เปลี่ยนอำนาจที่เริ่มต้นจากการรัฐประหารให้แปรเป็นระเบียบสถาบันที่ยืนยาวกว่าผู้ยึดอำนาจเอง ทั้งยังดำเนินการอย่างสอดคล้องกับจังหวะเวลาของการเปลี่ยนผ่านในสถาบันสูงสุดของประเทศ จึงทำให้คำอธิบายแบบโครงสร้างมีน้ำหนักมากขึ้นว่า ยุทธศาสตร์ชาติและรัฐธรรมนูญเป็นชิ้นส่วนของกระบวนการเดียวกัน มากกว่าจะเป็นนโยบายกับกติกาที่บังเอิญมาบรรจบกัน

การใช้ภาษาของ “ความมั่นคง” “ความต่อเนื่อง” และ “เศรษฐกิจพอเพียง” ในตัวบทและในวาทกรรมสาธารณะยังช่วยสร้างเกราะเชิงอุดมการณ์ให้กับระเบียบใหม่นี้ เพราะทำให้การคุมทิศของรัฐถูกมองว่าเป็นเรื่องจำเป็น มีศีลธรรม และเป็นประโยชน์ต่อชาติ มากกว่าจะถูกตั้งคำถามว่าเป็นการจำกัดอำนาจของประชาชนหรือไม่ ตรงนี้เองที่ทำให้ยุทธศาสตร์ชาติทำงานได้มากกว่าการเป็นเอกสารแผน เพราะมันเชื่อมตัวเองเข้ากับภาษาของความดี ความมั่นคง และความยั่งยืน ซึ่งยากต่อการคัดค้านในทางการเมือง

ผลลัพธ์เชิงนโยบาย: ความสำเร็จบางส่วนกับข้อจำกัดที่ชัดเจน

แม้บทความนี้จะเน้นการอ่านเชิงโครงสร้าง แต่การประเมินผลลัพธ์เชิงนโยบายยังจำเป็น เพราะเป็นบททดสอบว่า เครื่องมือที่ตรึงทิศของรัฐไว้นั้นได้ยกระดับประเทศจริงเพียงใด ในด้านหนึ่ง ไทยสามารถผลักดันการจัดทำระบบแผนแบบบูรณาการ การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และการส่งเสริมเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ได้อย่างต่อเนื่องมากกว่าช่วงก่อนหน้า ความสนใจลงทุนจากต่างประเทศในบางช่วงเพิ่มขึ้น และ EEC ยังคงเป็นพื้นที่นำร่องหลักของรัฐไทยในการดึงทุนต่างชาติ เทคโนโลยี และอุตสาหกรรมเป้าหมายเข้าสู่ประเทศ

อย่างไรก็ดี ความก้าวหน้าดังกล่าวยังไม่อาจตีความเป็นความสำเร็จเชิงระบบได้อย่างเต็มปาก องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) ชี้ว่าเศรษฐกิจไทยกำลังเผชิญความท้าทายระยะยาวหลายด้าน ทั้งการเติบโตที่อ่อนแรง ผลิตภาพที่ชะลอลง และความสามารถในการไล่กวดรายได้ต่อหัวที่ลดแรงส่งลงอย่างต่อเนื่อง โดยระหว่างปี 2015–2023 การเติบโตของผลิตภาพแรงงานเฉลี่ยอยู่ที่เพียง 2.1% ต่ำกว่าช่วงก่อนหน้าอย่างมีนัยสำคัญ ปัญหานี้สะท้อนว่า ประเทศไทยยังไม่สามารถก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลางได้ แม้จะมีกรอบยุทธศาสตร์ชาติรองรับมาแล้วหลายปี

ในด้านสังคม ภาพรวมยิ่งน่าคิดยิ่งขึ้น ธนาคารโลกชี้ว่าความก้าวหน้าในการลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำของไทยชะลอลงตั้งแต่ปี 2015 เป็นต้นมา นั่นหมายความว่า แม้ระบบแผนจะมีภาษาว่าด้วย “การสร้างโอกาสและความเสมอภาค” อยู่ชัดเจน แต่ผลลัพธ์จริงกลับยังไม่สะท้อนการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างอย่างเพียงพอ เมื่ออ่านควบกับข้อจำกัดของระบบการศึกษา ตลาดแรงงาน หนี้ครัวเรือน และความเปราะบางของเศรษฐกิจที่พึ่งพาการท่องเที่ยวและการผลิตแบบเดิมมากเกินไป เราจะเห็นว่า ปัญหาของไทยมิใช่เพียงไม่มีแผน แต่คือมีแผนโดยปราศจากเครื่องยนต์เชิงสถาบันที่แข็งแรงพอจะพาประเทศไปถึงเป้าหมาย

กล่าวในอีกแบบหนึ่ง ยุทธศาสตร์ชาติช่วยให้รัฐไทย “ดูเหมือน” มีทิศทางยาวไกลและเป็นระบบมากขึ้น แต่กลับยังไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่าระบบดังกล่าวมีสมรรถนะเพียงพอสำหรับการเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมอย่างแท้จริง ช่องว่างระหว่างความทะเยอทะยานเชิงนโยบายกับผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงจึงเป็นจุดอ่อนสำคัญของโครงการนี้

กรณีเปรียบเทียบ: เมื่อแผนระยะยาวไม่เพียงพอ

สิงคโปร์: ความต่อเนื่องที่มาพร้อมสมรรถนะสูง

สิงคโปร์มักถูกอ้างในฐานะตัวอย่างของรัฐที่มีการวางแผนระยะยาวและมีเสถียรภาพเชิงสถาบันสูง แต่สิ่งที่ทำให้สิงคโปร์ต่างจากไทยอย่างลึกซึ้งมิใช่เพียงการมีวิสัยทัศน์ยาวหรือการเมืองที่ถูกกำกับ หากคือความหนาแน่นของสมรรถนะรัฐ ระบบราชการที่มีความเชี่ยวชาญสูง ความสามารถในการประสานทุนและเทคโนโลยี และการออกแบบนโยบายที่ปรับตัวได้รวดเร็วภายใต้กรอบการคุมที่เข้มแข็ง กล่าวคือ สิงคโปร์มีทั้ง “การตรึงทิศ” และ “ความเร็วในการขยับ” พร้อมกัน ในขณะที่ไทยมีแนวโน้มจะได้อย่างแรกมากกว่าอย่างหลัง

เกาหลีใต้: รัฐพัฒนาแบบอำนาจนิยมที่ยอมเปิดให้เกิดการแปลงผ่าน

เกาหลีใต้ในยุคอุตสาหกรรมเร่งรัดก็เคยเป็นรัฐพัฒนาแบบอำนาจนิยมที่ใช้รัฐกำกับทุนและสังคมอย่างหนัก แต่ความแตกต่างสำคัญคือ รัฐเกาหลีใต้ใช้การควบคุมเพื่อเร่งอุตสาหกรรมอย่างจริงจัง สร้างฐานทุนอุตสาหกรรมระดับโลก และในเวลาต่อมาก็เปิดพื้นที่ให้การเมืองและสังคมต่อรองจนเกิดประชาธิปไตยมากขึ้น ตรรกะของมันจึงไม่ใช่การตรึงระบอบเดิมอย่างถาวร แต่เป็นการใช้รัฐเข้มเพื่อเปลี่ยนฐานเศรษฐกิจแล้วค่อยเผชิญแรงกดดันประชาธิปไตยที่เติบโตขึ้นตามมา กรณีไทยตรงกันข้ามในหลายมิติ เพราะรัฐพยายามล็อกการเมืองระยะยาว โดยที่ผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจยังไม่ก้าวกระโดดพอจะสร้างฉันทามติใหม่ให้สังคม

เม็กซิโกภายใต้ PRI: เสถียรภาพเชิงระบอบกับข้อจำกัดของการพัฒนา

เม็กซิโกภายใต้การครอบงำยาวนานของพรรค PRI ช่วยให้เราเห็นอีกด้านหนึ่งของปัญหา นั่นคือ ระบบการเมืองที่มีความต่อเนื่องสูงและสามารถดูดซับการแข่งขันไว้ภายในอาจสร้างเสถียรภาพได้จริงในช่วงหนึ่ง แต่หากความต่อเนื่องนั้นกลายเป็นกลไกธำรงระบอบ มากกว่ากลไกสร้างความสามารถของรัฐและความยืดหยุ่นเชิงนโยบาย ระบอบดังกล่าวย่อมเผชิญภาวะเสื่อมถอยในระยะยาว กรณีนี้เตือนเราว่า ความต่อเนื่องกับความสำเร็จทางการพัฒนาไม่ใช่สิ่งเดียวกัน และการคุมการเมืองอาจซื้อเวลาให้ระบอบได้ แต่ไม่อาจทดแทนสมรรถนะเชิงโครงสร้างของรัฐได้

อภิปราย: เมื่อยุทธศาสตร์กลายเป็นเครื่องมือคุมระบอบ

เมื่อประกอบหลักฐานเชิงตัวบท โครงสร้างสถาบัน และผลลัพธ์เชิงนโยบายเข้าด้วยกัน ข้อสรุปที่เด่นชัดคือ ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของไทยทำงานได้ดีกว่าในฐานะเครื่องมือกำกับและตรึงทิศของการเมือง มากกว่าในฐานะเครื่องมือเปลี่ยนโครงสร้างการพัฒนา กล่าวคือ มันช่วยลดความผันผวนเชิงรัฐบาล แต่ยังไม่สามารถพิสูจน์ว่าได้ลดความเปราะบางเชิงเศรษฐกิจและความเหลื่อมล้ำเชิงสังคมอย่างจริงจัง

ภายใต้การอ่านเช่นนี้ ความสัมพันธ์ระหว่างยุทธศาสตร์ชาติและการธำรงระบอบจึงชัดขึ้นอย่างน้อยสามมิติ มิติแรกคือ มิติทางกฎหมาย ซึ่งทำให้รัฐบาลในอนาคตไม่สามารถนิยามอนาคตประเทศใหม่ได้โดยเสรี มิติที่สองคือ มิติทางสถาบัน ซึ่งย้ายอำนาจกำกับออกจากสภาและประชาชนไปยังองค์กรคั่นกลางหลายชั้น และมิติที่สามคือ มิติทางอุดมการณ์ ซึ่งทำให้การคุมทิศของรัฐถูกทำให้ดูเป็นคุณธรรมแห่งชาติ มากกว่าจะเป็นการช่วงชิงอำนาจกำหนดอนาคตจากประชาชน

จุดที่ต้องระวังในเชิงวิเคราะห์คือ เราไม่ควรสรุปอย่างง่ายเกินไปว่ายุทธศาสตร์ชาติมีหน้าที่เดียวหรือเกิดจากแรงจูงใจเดียว มันมีองค์ประกอบของความพยายามวางแผนพัฒนาจริง มีความต้องการเสถียรภาพจริง และมีปัญหาความไร้ต่อเนื่องของนโยบายจริง แต่ข้อเท็จจริงเหล่านี้ไม่ลบล้างความเป็นไปได้ที่ยุทธศาสตร์ชาติจะทำหน้าที่อีกชั้นหนึ่งพร้อมกัน กล่าวคือเป็นอุปกรณ์ที่ทำให้ระเบียบอำนาจแบบอนุรักษนิยมสามารถดำรงอยู่ข้ามรัฐบาล ข้ามวัฏจักรเลือกตั้ง และข้ามช่วงเปลี่ยนผ่านสำคัญของสถาบันการเมืองไทยได้อย่างมั่นคงยิ่งขึ้น

หากตีความเช่นนี้ การอ้างอิงหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียงในระดับวิสัยทัศน์ของยุทธศาสตร์ชาติก็ยิ่งมีนัยสำคัญ เพราะมันมิได้ทำหน้าที่เชิงคุณค่าทางพัฒนาเท่านั้น แต่ยังทำให้กรอบการพัฒนาถูกวางอยู่ภายใต้ภาษาทางศีลธรรมและความชอบธรรมแบบไทยที่เชื่อมโยงกับความต่อเนื่องของสถาบันหลักของประเทศอย่างแนบแน่น เมื่อภาษาดังกล่าวถูกผสานเข้ากับโครงสร้างทางกฎหมายและองค์กรกำกับ จึงเกิดรูปแบบการปกครองที่มิใช่เผด็จการเปิดหน้าเต็มรูปในทุกช่วงเวลา แต่ก็ไม่ใช่ประชาธิปไตยที่เปิดให้ประชาชนกำหนดทิศทางประเทศได้อย่างเต็มที่เช่นกัน

บทสรุป

บทความนี้เสนอว่า ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของไทยควรถูกเข้าใจในฐานะโครงการเชิงสถาบันที่ซ้อนอยู่ระหว่างการพัฒนาและการเมือง กล่าวให้ชัดขึ้น มันเป็นความพยายามสร้างรัฐที่มีทิศทางยาวและเสถียร โดยลดอำนาจของการเมืองแบบแข่งขันที่จะเข้ามาเปลี่ยนแกนของระเบียบอำนาจที่มีอยู่เดิม การประกบกันของยุทธศาสตร์ชาติ รัฐธรรมนูญ 2560 แผนแม่บท และองค์กรกำกับ ทำให้เกิดระบอบ “การตรึงทิศ” ที่มีประสิทธิภาพในระดับหนึ่ง

อย่างไรก็ตาม การตรึงทิศมิได้เท่ากับการพาประเทศไปถึงเป้าหมายเสมอไป ข้อจำกัดเชิงสมรรถนะของรัฐไทย ความเชื่องช้าของผลิตภาพ การชะลอตัวของความก้าวหน้าทางสังคม และความเปราะบางของความชอบธรรมทางการเมือง ล้วนชี้ว่ายุทธศาสตร์ชาติยังห่างไกลจากการเป็นรัฐพัฒนาแบบที่ประสบความสำเร็จในเชิงเปรียบเทียบกับกรณีคลาสสิกของเอเชียตะวันออก

ด้วยเหตุนี้ ข้อสรุปสุดท้ายของบทความจึงมิใช่เพียงว่า ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี “สำเร็จ” หรือ “ล้มเหลว” หากคือมันประสบความสำเร็จมากกว่าในฐานะเครื่องมือกำกับระเบียบการเมือง มากกว่าในฐานะยุทธศาสตร์พัฒนาที่ปลดล็อกศักยภาพของประเทศ หากจะกล่าวอย่างกระชับที่สุด ก็คือ มันช่วยให้รัฐไทยคุมทิศได้มากขึ้น แต่ยังไม่อาจพิสูจน์ได้ว่ามันทำให้ประเทศก้าวไกลขึ้นอย่างสมศักดิ์ศรีกับคำประกาศของมันเอง

เอกสารอ้างอิง

Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty. Crown.

Constitution of the Kingdom of Thailand, B.E. 2560 (2017). (2017). Office of the Council of State / Government of Thailand.

Evans, P. (1995). Embedded autonomy: States and industrial transformation. Princeton University Press.

Johnson, C. (1982). MITI and the Japanese miracle: The growth of industrial policy, 1925–1975. Stanford University Press.

National Strategy Secretariat Office. (2018). National strategy 2018–2037. Office of the National Economic and Social Development Board.

North, D. C., Wallis, J. J., & Weingast, B. R. (2009). Violence and social orders: A conceptual framework for interpreting recorded human history. Cambridge University Press.

OECD. (2025). OECD economic surveys: Thailand 2025. OECD Publishing.

Office of the National Economic and Social Development Council. (n.d.). Master plans under the national strategy. Government of Thailand.

Slater, D. (2010). Ordering power: Contentious politics and authoritarian leviathans in Southeast Asia. Cambridge University Press.

World Bank. (2025). Thailand poverty and equity brief. World Bank.

หมายเหตุเชิงวิชาการ: บทความนี้ใช้แนวทางตีความเชิงโครงสร้าง (structural interpretation) เพื่ออธิบายความสัมพันธ์ระหว่างแผนพัฒนาระยะยาวกับสถาปัตยกรรมอำนาจของรัฐไทย มิได้อ้างว่าเจตนาของผู้มีบทบาททุกฝ่ายเป็นเนื้อเดียวกันทั้งหมด แต่เสนอว่า เมื่อพิจารณาโครงสร้างกฎหมาย วาทกรรมสาธารณะ และผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นร่วมกัน จะเห็นตรรกะของการ “ตรึงทิศ-คุมระบอบ” อย่างมีนัยสำคัญ