ร่างปาฐกถาเชิงวิชาการ

รัฐประหารกับทางตันของการพัฒนาประชาธิปไตย: บทพิจารณาเชิงโครงสร้าง

จากความเชื่อว่าปืนจะแก้ปัญหาการเมือง ไปสู่ข้อเท็จจริงว่าปืนมักทำลายสถาบันที่ควรจะแก้ปัญหาแทน

โดย คันฉ่องส่องไทย

ร่างปาฐกถาเพื่อการตีพิมพ์ | ฉบับปรับปรุงเชิงวิชาการ

ใจความตั้งต้นของปาฐกถาครั้งนี้เรียบง่ายแต่หนักแน่น:
การรัฐประหารไม่ใช่คำตอบของปัญหาการเมืองร่วมสมัย หากแต่เป็นกลไกที่ “ตัดแขนขา” ของสถาบันประชาธิปไตย แล้วหวังให้สังคมเดินหน้าได้บนขาที่พิการ ทั้งที่ปัญหาแท้จริงอยู่ที่โครงสร้างอำนาจและระบบตรวจสอบถ่วงดุล ไม่ใช่เพียงตัวบุคคลหรือรัฐบาลเฉพาะยุคสมัยใดยุคสมัยหนึ่ง

1. รัฐประหารในฐานะ “คำตอบเทียม” ต่อปัญหาจริงของรัฐสมัยใหม่

ตลอดศตวรรษที่ 20 และต้นศตวรรษที่ 21 หลายประเทศในโลกกำลังพัฒนาพบกับข้อถกเถียงชุดเดียวกันอย่างซ้ำแล้วซ้ำเล่า นั่นคือ เมื่อการเมืองในระบบรัฐสภาเกิดวิกฤต ความขัดแย้งรุนแรง หรือข้อกล่าวหาเรื่องคอร์รัปชันเป็นวงกว้าง มักมีเสียงเรียกร้องให้ “อำนาจนอกระบบ” เข้ามาแก้ไขปัญหาอย่างเด็ดขาด โดยถือเอาความรวดเร็วและความมั่นคงเป็นเหตุผลสำคัญ รัฐประหารจึงถูกนำเสนอในฐานะ “ยาช็อก” ที่จะทำให้ร่างกายการเมืองที่ป่วยหนักหยุดชะงัก แล้วเริ่มต้นใหม่บนระเบียบใหม่ที่ถูกอ้างว่าดีกว่าเดิม

อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาจากวรรณกรรมเชิงวิชาการทั้งในด้านรัฐศาสตร์ การพัฒนา และเศรษฐศาสตร์การเมือง มีหลักฐานเชิงประจักษ์จำนวนมากที่ชี้ว่า รัฐประหารมักไม่ได้แก้ไขรากของปัญหา หากแต่ “ตรึง” โครงสร้างอำนาจบางชุดให้คงอยู่ยาวนานขึ้น และลดทอนพลังของสถาบันที่ควรทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุล ไม่ว่าจะเป็นรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ระบบพรรคการเมือง สื่อมวลชนเสรี หรือภาคประชาสังคมที่เข้มแข็ง

2. จากคำสัญญา “ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง” สู่โครงสร้างอำนาจที่ขยายตัวถาวร

จุดร่วมที่พบได้ในหลายกรณีศึกษา คือ การรัฐประหารมักไม่ยืดอายุอำนาจของรัฐบาลพลเรือนเดิม แต่กลับยืดอายุของ โครงสร้างอำนาจนอกระบบ ให้สถาปนาบทบาทของตนอย่างลงหลักปักฐานยิ่งขึ้น ภายใต้ถ้อยคำที่ฟังดูงดงาม เช่น “ปฏิรูปก่อนเลือกตั้ง”, “สร้างความปรองดองของชาติ” หรือ “คืนความสงบให้บ้านเมือง” ถ้อยคำเหล่านี้ทำให้ประชาชนจำนวนหนึ่งยอมจำนนต่อการระงับสิทธิของตนเองชั่วคราว โดยหวังว่ารัฐประหารจะเป็นสะพานสั้น ๆ ไปสู่ระบอบที่ดีขึ้นในภายหลัง

ในความเป็นจริง สิ่งที่เกิดขึ้นในหลายประเทศกลับเป็นอีกแบบหนึ่ง กล่าวคือ ระยะเวลา “ชั่วคราว” มักยืดยาวออกไปเป็นหลายปี พร้อมกับการจัดวางสถาปัตยกรรมกฎหมาย รัฐธรรมนูญ และยุทธศาสตร์ระยะยาวที่ทำให้รัฐบาลซึ่งมาจากการเลือกตั้งในอนาคต ต้องผูกพันกับเงื่อนไขที่ออกแบบโดยคณะรัฐประหารและกลุ่มอำนาจที่สนับสนุนคณะดังกล่าว ส่งผลให้การเลือกตั้งครั้งถัดไปมิได้เป็น “การเริ่มต้นใหม่” อย่างแท้จริง หากแต่เป็นการเลือกผู้นำภายใต้สนามที่ถูกออกแบบไว้แล้ว

3. อำนาจพิเศษกับต้นทุนที่มองไม่เห็น: เศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และความเชื่อมั่นระยะยาว

เมื่อผู้นำคณะรัฐประหารได้รับอำนาจพิเศษเหนือโครงสร้างปกติของรัฐสมัยใหม่ ไม่ว่าจะในรูปของคำสั่งพิเศษตามกฎหมายเฉพาะ หรือบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญชั่วคราว ผลข้างเคียงที่ตามมาคือ การตัดข้ามกระบวนการตรวจสอบและกลไกถ่วงดุลที่ออกแบบมาเพื่อป้องกันความผิดพลาด ของนโยบายสาธารณะ การตัดสินใจเชิงนโยบายที่มีผลกระทบสูงต่อทรัพยากรของชาติ สิ่งแวดล้อม และหนี้สาธารณะ จึงอาจเกิดขึ้นโดยไม่มีการพิจารณาอย่างรอบด้านเท่าที่ควร

หลายกรณีศึกษาแสดงให้เห็นว่า การใช้อำนาจพิเศษในการตัดสินใจเกี่ยวกับสัมปทานทรัพยากร แร่ธาตุ หรือโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ แม้จะถูกอ้างว่าทำไปเพื่อประโยชน์แห่งชาติและความมั่นคง แต่ในระยะยาวกลับนำไปสู่ข้อพิพาททางกฎหมายระหว่างประเทศ การชดเชยค่าเสียหายจำนวนมหาศาล และการสูญเสียความเชื่อมั่นของนักลงทุนในระดับสากล ต้นทุนเหล่านี้มิได้สะท้อนให้เห็นผ่านถ้อยแถลงในช่วงเวลาที่ใช้อำนาจ หากแต่ปรากฏชัดเมื่อระบอบดังกล่าวเดินมาถึงปลายทาง

4. รัฐประหารกับวินัยการคลัง: หนี้สาธารณะและการเติบโตที่ไม่ยั่งยืน

วรรณกรรมด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองพบว่า ระบอบที่มีการตรวจสอบจากรัฐสภา สื่อ และสถาบันอิสระที่ทำงานอย่างเป็นอิสระ มักมีวินัยการคลังที่เข้มแข็งกว่าในระยะยาว แม้จะมีความล่าช้าในการตัดสินใจเชิงนโยบายสาธารณะก็ตาม ในทางกลับกัน ระบอบที่ผู้นำมีอำนาจรวมศูนย์สูง มักใช้เครื่องมือด้านงบประมาณและการกู้เงินเพื่อค้ำยันอำนาจของตน มากกว่าที่จะใช้เพื่อยกระดับผลิตภาพ (productivity) ของประเทศจริง ๆ

ปรากฏการณ์ที่พบได้บ่อยคือ การก่อหนี้สาธารณะในสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ขณะที่อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะกลางและระยะยาวกลับไม่ดีขึ้นในระดับที่สอดคล้องกัน ผลลัพธ์เช่นนี้ทำให้หลายประเทศที่อยู่ภายใต้ระบอบที่เกิดจากรัฐประหารเผชิญสภาพ “เศรษฐกิจโตช้า แต่หนี้โตเร็ว” และเมื่อระบอบดังกล่าวสิ้นสุดลง รัฐบาลถัดไปที่มาจากการเลือกตั้งต้องแบกรับภาระหนี้และข้อผูกพันจำนวนมากที่ไม่ได้เกิดจากฉันทามติของสังคม

5. มิติที่มักถูกละเลย: คุณภาพสถาบัน และศักดิ์ศรีของประชาชน

การประเมินผลของรัฐประหารมักถูกลดทอนให้เหลือเพียงคำถามว่า “เศรษฐกิศจดทะเบียนเติบโตเท่าใด” หรือ “ความสงบเรียบร้อยในท้องถนนมีมากขึ้นหรือไม่” แต่หากเรายกระดับคำถามให้ลึกขึ้น จะเห็นว่าการรัฐประหารมีผลสั่นคลอนต่อคุณภาพของสถาบันทางการเมืองและศักดิ์ศรีของประชาชนอย่างไรบ้าง

ประการแรก การยึดอำนาจโดยไม่ผ่านกระบวนการเลือกตั้งทำให้เกิดสัญญาณเชิงลบต่อหลักนิติรัฐและความเสมอภาคต่อหน้ากฎหมาย เมื่อมีการใช้กฎหมายอย่างเลือกปฏิบัติ ระหว่างผู้เห็นต่างทางการเมืองกับผู้ใกล้ชิดอำนาจ ความเชื่อมั่นของประชาชนต่อระบบยุติธรรมย่อมถูกบั่นทอน

ประการที่สอง การจำกัดเสรีภาพการแสดงออก การชุมนุม และการวิพากษ์วิจารณ์ทางวิชาการ ทำให้สังคมสูญเสียพื้นที่ในการเรียนรู้จากความผิดพลาดของตนเอง การเมืองที่ขาดการถกเถียงอย่างเปิดเผยไม่อาจสั่งสมปัญญาสาธารณะ และไม่อาจผลิตผู้นำรุ่นใหม่ที่มีทั้งความรู้ ความรับผิดชอบ และการยอมรับต่อการตรวจสอบจากประชาชน

6. บทเรียนจากประวัติศาสตร์ร่วมสมัย: เมื่อระบอบรัฐประหารมาถึงปลายทาง

เมื่อระบอบที่มีต้นกำเนิดจากการรัฐประหารเดินทางมาถึงช่วงปลายทาง ไม่ว่าจะด้วยการเลือกตั้งภายใต้กติกาใหม่ หรือด้วยแรงกดดันจากสังคมและนานาชาติ ภาพรวมที่มักปรากฏคือ ประเทศเผชิญกับข้อท้าทายเชิงโครงสร้างชุดใหญ่ ทั้งในมิติของดัชนีประชาธิปไตย เสรีภาพสื่อ คุณภาพการศึกษา ความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจ และความเชื่อมั่นของคนรุ่นใหม่ต่ออนาคตของตนเอง

ความเสียหายเหล่านี้มิได้ปรากฏชัดในวันแรกของการยึดอำนาจ หากแต่ค่อย ๆ สั่งสมทีละน้อย ผ่านการตัดทอนกลไกตรวจสอบ การบิดเบือนระบบยุติธรรม การออกแบบรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่วางอำนาจนอกระบบไว้เหนือสถาบันที่มาจากประชาชน และผ่านบรรยากาศแห่งความกลัวที่ทำให้ผู้คนจำนวนมาก “เลือกจะเงียบ” แทนที่จะมีส่วนร่วมส่งเสียงอย่างสร้างสรรค์

ในแง่นี้ รัฐประหารจึงไม่ใช่เพียงเหตุการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้น ณ วันหนึ่งในประวัติศาสตร์ หากแต่เป็นกระบวนการยืดยาวที่กำหนดเพดานของประชาธิปไตย และกำหนดเพดานของความหวังของคนทั้งรุ่น ว่าเขาจะเติบโตขึ้นมาในสังคมที่ยืนอยู่บนเหตุผลหรือบนเสียงปืน

7. บทสรุปเชิงโครงสร้าง: ทำไมรัฐประหารจึงไม่ใช่คำตอบ

เมื่อมองจากระยะไกลด้วยสายตาเชิงโครงสร้าง จะเห็นภาพร่วมกันอย่างหนึ่งคือ รัฐประหารไม่อาจสร้างสถาบันที่เข้มแข็ง โปร่งใส และรับผิดชอบต่อประชาชนได้ เพราะแก่นแท้ของรัฐประหารเองคือการปฏิเสธหลักการที่ว่าอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน และผู้ใช้อำนาจต้องพร้อมต่อการตรวจสอบและการเปลี่ยนผ่านผ่านกลไกที่สันติและเป็นสถาบัน

สิ่งที่รัฐประหารทำได้ดี คือ การปกป้องโครงสร้างอำนาจของกลุ่มที่จับอาวุธอยู่ในมือ และของกลุ่มที่ได้ประโยชน์จากอำนาจดังกล่าว ทว่าปัญหาของรัฐสมัยใหม่—ไม่ว่าจะเป็นความเหลื่อมล้ำ ความยากจน การศึกษาไร้คุณภาพ หรือเศรษฐกิจที่ขาดความสามารถในการแข่งขน—ล้วนต้องการสถาบันที่เปิดพื้นที่ให้ปัญญาสาธารณะ ให้การมีส่วนร่วมของประชาชน และให้กลไกตรวจสอบที่ไม่เกรงกลัวอำนาจนอกระบบ

เพราะฉะนั้น หากจะถามว่า “รัฐประหารแก้ปัญหาของประเทศได้หรือไม่” คำตอบเชิงโครงสร้างอาจไม่จำเป็นต้องใช้ถ้อยคำรุนแรงใด ๆ เพียงแต่ต้องชี้ให้เห็นอย่างตรงไปตรงมาว่า รัฐประหารถูกออกแบบมาเพื่อจัดการปัญหาของผู้มีอำนาจบางกลุ่ม มากกว่าที่จะจัดการปัญหาของประชาชนทั้งชาติ และตราบใดที่คำตอบทางการเมืองยังอยู่ในมือของปืนมากกว่าปัญญา ระบอบประชาธิปไตยและศักดิ์ศรีของความเป็นพลเมืองย่อมไม่อาจเติบโตได้อย่างเต็มศักยภาพ