People's Research · สถาบันวิจัยประชาชน · การคลังสาธารณะ
SR-010 · v1.0ธรรมาภิบาลการคลังสาธารณะ
งบประมาณส่วนราชการในพระองค์ โครงสร้างการกำกับ และมาตรฐานความโปร่งใส — บทวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบตามหลักการตรวจสอบเงินแผ่นดิน
บันทึกบรรณาธิการ
การตรวจสอบเงินแผ่นดินคือหน้าที่ปกติของพลเมือง ไม่ใช่การล่วงละเมิด
ในระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขภายใต้รัฐธรรมนูญ มีหลักการพื้นฐานข้อหนึ่งที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกัน นั่นคือ เงินที่มาจากภาษีของประชาชนและผ่านการอนุมัติของรัฐสภา ย่อมต้องตรวจสอบได้ ไม่ว่าเงินนั้นจะถูกจัดสรรให้หน่วยงานใด หลักการนี้ไม่ได้ตั้งคำถามกับสถานะหรือเกียรติของผู้รับ แต่ตั้งคำถามกับ "กระบวนการ" ที่เงินสาธารณะถูกใช้
รายงานฉบับนี้จึงเดินอยู่บนเส้นทางที่แคบและชัดเจน เราไม่วิเคราะห์ทรัพย์สินส่วนพระองค์ ไม่ประเมินความมั่งคั่งรวม และไม่ตั้งข้อสงสัยเรื่องแรงจูงใจของบุคคลใด สิ่งที่เราทำคือสิ่งที่นักวิชาการด้านการคลัง องค์กรตรวจเงินแผ่นดิน และรัฐสภาของประเทศประชาธิปไตยทั่วโลกทำเป็นปกติ นั่นคือ ติดตามว่างบประมาณแผ่นดินถูกจัดสรรอย่างไร แนวโน้มเป็นเช่นไร และระบบการตรวจสอบมีความโปร่งใสเพียงพอตามมาตรฐานสากลหรือไม่
เราไม่ถามว่า "สถาบันควรได้รับงบประมาณหรือไม่" เพราะทุกประมุขของรัฐย่อมมีค่าใช้จ่ายในการปฏิบัติหน้าที่ แต่เราถามคำถามเชิงกระบวนการที่ตรวจสอบได้ว่า งบประมาณที่เกี่ยวข้องกับส่วนราชการในพระองค์มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และอยู่ภายใต้กลไกความรับผิดชอบ (accountability) ในระดับเดียวกับที่ประเทศประชาธิปไตยอื่นใช้กับสถาบันพระมหากษัตริย์ของตนหรือไม่
เหตุผลที่คำถามนี้สำคัญ ไม่ใช่เพราะเราสงสัยในสิ่งใด แต่เพราะความโปร่งใสคือรากฐานของความไว้วางใจ ในประเทศที่ระบบตรวจสอบเข้มแข็ง การเปิดเผยข้อมูลการคลังของสถาบันกลับ เสริม ความชอบธรรมและความศรัทธา ไม่ได้บั่นทอน ดังที่เราจะเห็นจากกรณีของสหราชอาณาจักรในบทท้าย ๆ รายงานนี้จึงเสนอด้วยเจตนาที่สร้างสรรค์ คือเพื่อให้การอภิปรายสาธารณะเรื่องการคลังของรัฐ ตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงและมาตรฐานสากล มากกว่าความรู้สึกหรือการคาดเดา
โครงสร้างรายงาน
สารบัญ
- เหตุใดการตรวจสอบการคลังจึงเป็นเสาหลักของประชาธิปไตย
- กรอบสามวงของการคลังที่เกี่ยวข้องกับสถาบัน
- งบส่วนราชการในพระองค์: แนวโน้ม ๒๕๖๑–๒๕๗๐
- งบประมาณโดยอ้อมที่กระจายตามหน่วยงาน
- คำถามเรื่องความโปร่งใสและการชี้แจง
- การปฏิรูปโครงสร้างราชการในพระองค์ (๒๕๖๐)
- การปฏิรูปกฎหมายทรัพย์สิน (๒๕๖๐–๒๕๖๘)
- บทเรียนจากราชวงศ์ประชาธิปไตย: กรณีสหราชอาณาจักร
- ข้อเสนอเชิงธรรมาภิบาล
มาตรฐานหลักฐาน
ระดับความเชื่อมั่นและการแยกประเภทข้อมูล
ทุกข้ออ้างในรายงานกำกับด้วยระดับความเชื่อมั่น เพื่อให้ผู้อ่านแยกได้ว่าสิ่งใดคือตัวเลขจากเอกสารทางการ สิ่งใดคือการรวบรวมของภาคประชาสังคม และสิ่งใดยังต้องตรวจสอบต่อ
รายงานนี้ ไม่ ประเมินมูลค่าทรัพย์สินส่วนบุคคล ไม่คำนวณ "ความมั่งคั่งรวม" และไม่ใช้ตัวเลขประเมินจากแหล่งที่ไม่เป็นทางการ เพราะข้อมูลประเภทนั้นตรวจสอบไม่ได้และอยู่นอกขอบเขตของการตรวจสอบการคลังสาธารณะ เราวิเคราะห์เฉพาะเงินงบประมาณแผ่นดินและโครงสร้างกฎหมายที่เป็นเอกสารเปิดเผย
ภาค ๑ · บทที่ ๑
เหตุใดการตรวจสอบการคลังจึงเป็นเสาหลักของประชาธิปไตย
คำถามนำ: อำนาจในการตรวจสอบเงินแผ่นดินมีที่มาอย่างไร และเหตุใดจึงใช้กับทุกหน่วยงานโดยไม่มีข้อยกเว้น
หลักการที่ว่ารัฐสภาต้องควบคุมการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน เป็นหัวใจของระบอบรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่กำเนิด แนวคิด "ไม่มีการเก็บภาษีโดยปราศจากการมีผู้แทน" และหลักที่ว่าฝ่ายบริหารต้องขออนุมัติงบประมาณจากสภา คือกลไกที่แปลงอำนาจของประชาชนให้เป็นการควบคุมที่เป็นรูปธรรม เมื่อเงินก้อนใดผ่านกระบวนการงบประมาณแผ่นดิน เงินก้อนนั้นย่อมอยู่ภายใต้หลักความรับผิดชอบต่อสาธารณะโดยอัตโนมัติ
ในประเทศไทย รัฐธรรมนูญกำหนดให้การจ่ายเงินแผ่นดินต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณ และมีสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เป็นองค์กรอิสระที่ทำหน้าที่ตรวจสอบ หลักการนี้ไม่มีข้อยกเว้นตามสถานะของหน่วยรับงบ ทุกกระทรวง ทบวง กรม รวมถึงหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับสถาบันหลักของชาติ เมื่อรับเงินงบประมาณ ย่อมอยู่ในระบบเดียวกัน การตั้งคำถามเรื่องความโปร่งใสของงบประมาณจึงไม่ใช่การเลือกปฏิบัติหรือการจ้องโจมตี แต่คือการบังคับใช้หลักการเดียวกันอย่างเสมอภาค
- เงินงบประมาณแผ่นดินทุกบาทมาจากภาษีและการกู้ยืมในนามของประชาชน จึงมีสถานะเป็น "เงินสาธารณะ" ที่ต้องรายงานต่อสาธารณะ หลักการ
- การตรวจสอบงบประมาณไม่เท่ากับการไม่เห็นด้วยกับการมีอยู่ของหน่วยงาน — เป็นคนละเรื่องกัน หลักการ
- มาตรฐานสากล (เช่น Open Budget Survey ของ IBP) วัด "ความโปร่งใสงบประมาณ" ของทุกประเทศด้วยเกณฑ์เดียว โดยไม่ยกเว้นหมวดใด อ้างอิงกรอบสากล
ภาค ๑ · บทที่ ๒
กรอบสามวงของการคลังที่เกี่ยวข้องกับสถาบัน
คำถามนำ: เงินและทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องกับสถาบันแบ่งเป็นกี่ประเภท และแต่ละประเภทตรวจสอบได้ต่างกันอย่างไร
ความสับสนในการอภิปรายสาธารณะส่วนใหญ่ เกิดจากการเหมารวมเงินสามประเภทที่มีสถานะทางกฎหมายและระดับการตรวจสอบต่างกันโดยสิ้นเชิง รายงานนี้เสนอให้แยกออกเป็น "สามวง" เพื่อให้การวิเคราะห์แม่นยำและเป็นธรรม
เงินที่จัดสรรให้ "ส่วนราชการในพระองค์" ผ่าน พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี — เป็นเงินสาธารณะเต็มรูป ตรวจสอบได้ผ่านกระบวนการรัฐสภา
เงินของหน่วยงานอื่น (กระทรวง กรม) ที่ใช้ในโครงการอันเกี่ยวเนื่องกับสถาบัน เช่น โครงการพระราชดำริ งานเฉลิมพระเกียรติ การถวายความปลอดภัย — เป็นเงินสาธารณะเช่นกัน แต่กระจายและติดตามยากกว่า
ทรัพย์สินที่บริหารโดยสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ (ปัจจุบันคือสำนักงานพระคลังข้างที่) — ไม่ใช่เงินงบประมาณ อยู่นอกกระบวนการรัฐสภา รายงานนี้กล่าวถึงเฉพาะการเปลี่ยนแปลง โครงสร้างกฎหมาย ที่กำกับ ไม่ประเมินมูลค่า
ประโยชน์ของกรอบนี้คือ มันบังคับให้เราชัดเจนว่ากำลังพูดถึงเงินประเภทใด วงที่ ๑ และ ๒ คือ "เงินแผ่นดิน" ที่การตรวจสอบเป็นสิทธิโดยชอบของประชาชน ส่วนวงที่ ๓ เป็นทรัพย์สินที่มีสถานะกฎหมายเฉพาะ ซึ่งรายงานนี้จำกัดการวิเคราะห์ไว้ที่ ตัวบทกฎหมายและกระบวนการนิติบัญญัติที่เปลี่ยนการกำกับดูแล เท่านั้น เพราะนั่นคือส่วนที่เป็นเอกสารสาธารณะและตรวจสอบได้จริง กรอบวิเคราะห์
ภาค ๒ · บทที่ ๓
งบส่วนราชการในพระองค์: แนวโน้ม ๒๕๖๑–๒๕๗๐
คำถามนำ: ตั้งแต่ก่อตั้งหน่วยงานในปี ๒๕๖๑ งบประมาณโดยตรงมีแนวโน้มอย่างไร และการเปลี่ยนแปลงสัมพันธ์กับเหตุการณ์ใด
ส่วนราชการในพระองค์เริ่มได้รับการจัดสรรงบประมาณในฐานะหน่วยรับงบเอกเทศตั้งแต่ปีงบประมาณ ๒๕๖๑ ตัวเลขต่อไปนี้มาจากเอกสาร พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีโดยตรง และการประมวลของ iLaw กับประชาไทที่อ้างอิงเอกสารเดียวกัน
| ปีงบประมาณ | วงเงินจัดสรร | ข้อสังเกต | ความเชื่อมั่น |
|---|---|---|---|
| ๒๕๖๑ (2018) | ~๖,๓๙๑ | ปีแรกที่จัดตั้งเป็นหน่วยรับงบเอกเทศ | ทางการ |
| ๒๕๖๓ (2020) | ~๗,๖๘๕ | เพิ่มต่อเนื่อง | ทางการ |
| ๒๕๖๔ (2021) | ~๘,๙๘๐ | เพิ่ม ~๑,๒๙๕ ล้าน (~๑๗%) สำนักงบฯ ชี้แจงว่ามาจากการโอนอัตรากำลังจากหน่วยทหาร | ทางการ |
| ๒๕๖๗ (2024) | ~๘,๔๗๘ | อยู่ในช่วงที่ลดลงต่อเนื่องหลายปี | ทางการ |
| ๒๕๖๙ (2026) | เพิ่ม ~๗๙๗ | ปรับเพิ่มครั้งแรกหลังลดลง ๔ ปีติดต่อกัน | รวบรวมแล้ว |
| ๒๕๗๐ (2027) | ใกล้ ๑๐,๐๐๐ | เพิ่ม ~๖.๘% เป็นหน่วยที่ได้เพิ่มสูงอันดับ ๒ (หากไม่นับงบกลาง หนี้ กองทุนหมุนเวียน ประกันสังคม) รองจากกระทรวงดีอี | อภิปราย |
ภาพที่ปรากฏจากตัวเลขคือแนวโน้มที่ ไม่ได้เพิ่มขึ้นเป็นเส้นตรง แต่มีลักษณะขึ้นแรงในช่วงต้น (๒๕๖๑–๒๕๖๔) ตามด้วยการปรับลดหลายปี แล้วกลับมาเพิ่มอีกครั้งในงบ ๒๕๖๙–๒๕๗๐ ข้อเท็จจริงสำคัญที่ต้องบันทึกอย่างเป็นธรรมคือ การเพิ่มขึ้นก้าวใหญ่ในปี ๒๕๖๔ นั้น สำนักงบประมาณชี้แจงว่ามาจากการโอนอัตรากำลังพลและภารกิจจากหน่วยทหารเข้ามา ซึ่งหมายความว่าส่วนหนึ่งเป็นการ "ย้ายบัญชี" ค่าใช้จ่ายที่เดิมอยู่ในงบกลาโหม มากกว่าจะเป็นรายจ่ายใหม่ทั้งหมด ทางการ
การเปรียบเทียบงบข้ามปีต้องระวังสองเรื่อง หนึ่ง — "วงเงินที่ตั้ง" (พ.ร.บ.) อาจต่างจาก "การเบิกจ่ายจริง" ซึ่งหน่วยงานไม่จำเป็นต้องเบิกครบ สอง — การโอนภารกิจระหว่างหน่วยทำให้ตัวเลขบางปีกระโดดโดยไม่ได้สะท้อนรายจ่ายใหม่ทั้งหมด รายงานเวอร์ชันถัดไปควรแยก "รายจ่ายประจำ–บุคลากร" ออกจาก "รายจ่ายที่โอนมา" เพื่อให้เปรียบเทียบได้แม่นยำ ต้องตรวจต่อ
ภาค ๒ · บทที่ ๔
งบประมาณโดยอ้อมที่กระจายตามหน่วยงาน
คำถามนำ: นอกจากงบโดยตรงแล้ว ยังมีเงินแผ่นดินที่เกี่ยวข้องกับสถาบันกระจายอยู่ในหน่วยงานใด และรวมแล้วมีขนาดเท่าใด
นอกเหนือจากงบโดยตรงของส่วนราชการในพระองค์ ยังมีรายจ่ายอีกจำนวนมากที่กระจายอยู่ในหน่วยงานต่าง ๆ และมีจุดเกาะเกี่ยวกับสถาบัน เช่น โครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ งานเฉลิมพระเกียรติ การถวายความปลอดภัย และการเผยแพร่พระราชกรณียกิจ องค์กรภาคประชาสังคมอย่าง iLaw และประชาไทได้รวบรวมตัวเลขเหล่านี้จากเอกสารร่าง พ.ร.บ.งบประมาณในแต่ละปี
| ปีงบประมาณ | รวมโดยตรง+โดยอ้อม | สัดส่วนต่องบแผ่นดิน | ความเชื่อมั่น |
|---|---|---|---|
| ๒๕๖๔ (2021) | ~๓๗,๒๒๘ ล้าน | ~๑.๑๒% | รวบรวมแล้ว |
| ๒๕๖๖ (2023) | ~๓๔,๗๕๒ ล้าน | ~๑.๐๙% | รวบรวมแล้ว |
ตัวเลขนี้ต้องตีความด้วยความระมัดระวังและเป็นธรรม การประมวลของ iLaw เองระบุชัดว่า งบโดยอ้อมจำนวนมาก มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อประโยชน์สาธารณะ เช่น โครงการพัฒนาแหล่งน้ำ การเกษตร หรือสาธารณสุข เพียงแต่มีการอ้างอิงหรือจุดเกาะเกี่ยวกับสถาบัน ดังนั้นการนับรวมทั้งหมดเป็น "งบสถาบัน" อาจทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนได้ หากไม่แยกแยะว่าส่วนใดเป็นค่าใช้จ่ายของหน่วยงานโดยตรง และส่วนใดเป็นโครงการพัฒนาที่ประชาชนได้ประโยชน์โดยตรง
"งบโดยอ้อม" เป็นหมวดที่ถกเถียงได้มากที่สุดในเชิงระเบียบวิธี เพราะเส้นแบ่งระหว่าง "โครงการเพื่อประชาชนที่อ้างอิงสถาบัน" กับ "รายจ่ายเพื่อสถาบันโดยตรง" ไม่ชัดเจน รายงานนี้จึงเสนอตัวเลขนี้ในฐานะ "การประมาณขอบบน" (upper-bound estimate) ที่ต้องอ่านคู่กับคำเตือนเสมอ ไม่ควรนำไปอ้างเป็น "ค่าใช้จ่ายสุทธิของสถาบัน" โดยไม่มีบริบท
ภาค ๒ · บทที่ ๕
คำถามเรื่องความโปร่งใสและการชี้แจง
คำถามนำ: เอกสารชี้แจงงบประมาณของส่วนราชการในพระองค์มีรายละเอียดเพียงใด เทียบกับหน่วยงานอื่น
ประเด็นที่เป็นหัวใจของรายงานนี้ ไม่ใช่ "จำนวนเงิน" แต่คือ "ระดับรายละเอียดของการชี้แจง" ในการพิจารณางบประมาณแต่ละปี หน่วยงานรับงบทั่วไปต้องเสนอเอกสารชี้แจงที่แจกแจงรายการใช้จ่ายอย่างละเอียด แต่ในกรณีส่วนราชการในพระองค์ เอกสารชี้แจงในเล่มงบประมาณมีความยาวเพียงไม่กี่หน้า และมีการระบุแผนงานหลักเพียงแผนงานเดียว คือ "แผนงานยุทธศาสตร์เสริมสร้างความมั่นคงของสถาบันหลักของชาติ"
- เอกสารชี้แจงในเล่มงบประมาณของหน่วยงานนี้มีความยาวราว ๘–๙ หน้า ซึ่งสั้นกว่าหน่วยงานขนาดใกล้เคียงกันมาก รวบรวมแล้ว
- ตั้งแต่ปี ๒๕๖๑ การของบใช้แผนงานหลักเพียงแผนงานเดียวภายใต้หัวข้อ "ความมั่นคง" โดยไม่แจกแจงผลผลิตย่อยแบบหน่วยงานอื่น รวบรวมแล้ว
- ในชั้นกรรมาธิการปี ๒๕๖๖ มีพัฒนาการบางส่วน เช่น การแจกเอกสารชี้แจงเพิ่มเติมและการมอบผู้แทนมาตอบคำถาม ซึ่งฝ่ายที่ติดตามมองว่าเป็นความก้าวหน้า แม้ยังจำกัด อภิปราย
ข้อเท็จจริงเหล่านี้ไม่ได้บ่งชี้ถึงการกระทำผิดใด ๆ แต่ชี้ให้เห็น ช่องว่างเชิงมาตรฐานความโปร่งใส เมื่อเทียบกับหลักปฏิบัติที่ใช้กับหน่วยรับงบอื่น และเมื่อเทียบกับมาตรฐานสากล การที่รัฐสภาสามารถพิจารณาและตั้งคำถามต่องบประมาณได้อย่างมีข้อมูลเพียงพอ คือเงื่อนไขพื้นฐานของการทำหน้าที่ตรวจสอบ ช่องว่างนี้จึงเป็นประเด็นเชิงกระบวนการที่ปรับปรุงได้ และการปรับปรุงย่อมเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย
ภาค ๓ · บทที่ ๖
การปฏิรูปโครงสร้างราชการในพระองค์ (๒๕๖๐)
คำถามนำ: พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ ๒๕๖๐ เปลี่ยนโครงสร้างและสายบังคับบัญชาของหน่วยงานเหล่านี้อย่างไร
ก่อนปี ๒๕๖๐ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับสถาบันกระจายอยู่ในหลายสังกัด เช่น สำนักราชเลขาธิการ สำนักพระราชวัง กรมราชองครักษ์ (สังกัดกลาโหม) หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยฯ (สังกัดกลาโหม) และสำนักงานนายตำรวจราชสำนัก (สังกัดสำนักงานตำรวจแห่งชาติ) พระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ. ๒๕๖๐ ซึ่งออกในสมัยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้รวมและจัดระเบียบหน่วยงานเหล่านี้ใหม่
| ประเด็น | สาระ | ความเชื่อมั่น |
|---|---|---|
| ฐานกฎหมาย | พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ. ๒๕๖๐ (ออกโดย สนช.) | ทางการ |
| โครงสร้างใหม่ | จัดเป็นส่วนราชการในพระองค์ ปัจจุบันประกอบด้วย สำนักงานองคมนตรี · สำนักพระราชวัง · หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ | ทางการ |
| การโอนกำลังพล (๒๕๖๒) | พระราชกำหนดโอนกรมทหารราบที่ ๑ และกรมทหารราบที่ ๑๑ จากกองทัพบกไปเป็นหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยฯ | ทางการ |
| สถานะการบริหารงานบุคคล | การบริหารงานบุคคลเป็นไปตามพระราชอัธยาศัย แยกจากระบบราชการพลเรือนทั่วไป | ทางการ |
สาระสำคัญเชิงโครงสร้างคือ การรวมหน่วยงานที่เคยกระจายในหลายสังกัด (รวมถึงหน่วยที่เดิมอยู่ใต้กระทรวงกลาโหมและสำนักงานตำรวจแห่งชาติ) มาไว้เป็นส่วนราชการในพระองค์ที่มีการบริหารเป็นเอกเทศ การเปลี่ยนแปลงนี้เป็นข้อเท็จจริงที่ปรากฏในราชกิจจานุเบกษาและมติสภา และมีนัยต่อการตรวจสอบ คือทำให้หน่วยงานเหล่านี้อยู่นอกระบบการกำกับแบบราชการปกติมากขึ้น ซึ่งเป็นประเด็นที่ผู้ศึกษาการคลังสาธารณะติดตาม ทางการ
ภาค ๓ · บทที่ ๗
การปฏิรูปกฎหมายทรัพย์สิน (๒๕๖๐–๒๕๖๘)
คำถามนำ: ชุดกฎหมายทรัพย์สินที่ออกในช่วง ๒๕๖๐–๒๕๖๘ เปลี่ยน "โครงสร้างการกำกับดูแล" อย่างไร (วิเคราะห์ตัวบท ไม่ประเมินมูลค่า)
ในช่วงเวลาไม่กี่ปี มีการออกและแก้ไขกฎหมายว่าด้วยทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์หลายฉบับ รายงานนี้วิเคราะห์เฉพาะ การเปลี่ยนแปลงในตัวบทกฎหมายและกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นเอกสารสาธารณะในราชกิจจานุเบกษาและบันทึกการประชุมสภา โดยไม่แตะมูลค่าหรือรายละเอียดทรัพย์สิน
| ปี | การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง | ความเชื่อมั่น |
|---|---|---|
| ก่อน ๒๕๖๐ | พ.ร.บ. พ.ศ. ๒๔๗๙/๒๔๘๔/๒๔๙๑ แบ่งทรัพย์สินเป็น ๓ ประเภท (ส่วนพระองค์ / สาธารณสมบัติของแผ่นดิน / ส่วนพระมหากษัตริย์) โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธานคณะกรรมการโดยตำแหน่ง | ทางการ |
| ๒๕๖๐ | พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ พ.ศ. ๒๕๖๐ — รวมประเภททรัพย์สินและเปลี่ยนที่มาของประธานกรรมการจากรัฐมนตรีคลังโดยตำแหน่ง เป็นการแต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัย | ทางการ |
| ๒๕๖๑ (มิ.ย.) | สำนักงานทรัพย์สินฯ ประกาศเปลี่ยนชื่อผู้ถือหุ้นในบางบริษัท (รวมถึง SCG และธนาคารไทยพาณิชย์) จากชื่อสำนักงาน เป็นพระปรมาภิไธย — เป็นประกาศทางการของสำนักงานเอง | ทางการ |
| ๒๕๖๑ (พ.ย.) | พ.ร.บ.จัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. ๒๕๖๑ ผ่าน สนช. (เห็นชอบ ๑๙๔ งดออกเสียง ๓) — ตัดคำว่า "ส่วน" ออกจากชื่อสำนักงาน | ทางการ |
| ๒๕๖๘ | พ.ร.บ. (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๖๘ — ปรับโครงสร้างเป็นสำนักงานพระคลังข้างที่ และปรับชื่อเรียกประเภททรัพย์สิน | ทางการ |
เมื่ออ่านชุดกฎหมายนี้เป็น "ประวัติศาสตร์นิติบัญญัติ" (legislative history) แนวโน้มที่ปรากฏในตัวบทคือ การเปลี่ยนกลไกกำกับดูแลจากรูปแบบที่มีฝ่ายบริหาร (รัฐมนตรีคลัง) เชื่อมโยงโดยตำแหน่ง ไปสู่รูปแบบที่การแต่งตั้งและการจัดการเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยมากขึ้น นี่เป็นข้อสังเกตเชิงโครงสร้างที่อ้างอิงตัวบทกฎหมายโดยตรง ไม่ใช่การประเมินคุณค่า และเป็นประเด็นที่นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนได้วิเคราะห์ไว้ในพื้นที่สาธารณะ
รายงานนี้ ไม่ ระบุมูลค่าหุ้น ไม่ประเมินมูลค่าทรัพย์สินรวม และไม่สรุปว่าการเปลี่ยนแปลงนี้ "ดี" หรือ "ไม่ดี" เราบันทึกเพียงว่า ตัวบทกฎหมายเปลี่ยนอะไร ตามที่ปรากฏในราชกิจจานุเบกษา การตีความนัยทางการเมืองเป็นสิทธิของผู้อ่านที่จะพิจารณาจากข้อเท็จจริงเหล่านี้เอง
ภาค ๔ · บทที่ ๘
บทเรียนจากราชวงศ์ประชาธิปไตย: กรณีสหราชอาณาจักร
คำถามนำ: ประเทศที่มีสถาบันพระมหากษัตริย์และระบบตรวจสอบเข้มแข็ง ออกแบบกลไกความโปร่งใสทางการคลังอย่างไร
การเปรียบเทียบกับสหราชอาณาจักรมีประโยชน์เป็นพิเศษ เพราะเป็นระบอบที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขเช่นเดียวกับไทย แต่มีระบบการเงินของราชสำนักที่โปร่งใสและตรวจสอบได้ในระดับสูง กรณีนี้แสดงให้เห็นว่า ความโปร่งใสกับการธำรงสถาบัน ไม่ได้ขัดแย้งกัน — ในทางกลับกัน มันเสริมกัน
| องค์ประกอบ | สาระ | ความเชื่อมั่น |
|---|---|---|
| วงเงินล่าสุด | £๘๖.๓ ล้าน (2024-25) → £๑๓๒.๑ ล้าน (2025-26) → £๑๓๗.๙ ล้าน (2026-27) และจะถูก "รีเซ็ต" ลงเหลือ £๙๙.๙ ล้าน/ปี ในรอบ 2027–2032 | ทางการ |
| สูตรคำนวณ | ผูกกับกำไรของ Crown Estate (ปัจจุบัน ๑๒% ลดจาก ๒๕% ตามพระราชประสงค์ของกษัตริย์เอง เพื่อให้รายได้พลังงานลมนอกชายฝั่งตกแก่คลังหลวง) | ทางการ |
| การตรวจสอบ | ตรวจสอบโดย National Audit Office และรายงานต่อรัฐสภา | ทางการ |
| การเปิดเผย | เผยแพร่รายงานประจำปีละเอียด ระบุแม้กระทั่งค่าใช้จ่ายการเดินทางรายเที่ยวและค่าเฮลิคอปเตอร์ | ทางการ |
| ภาษี | ปี 2024-25 กษัตริย์เปิดเผยการชำระภาษีส่วนพระองค์เป็นครั้งแรก (~£๑๒.๙ ล้าน) โดยสมัครพระทัย | ทางการ |
สิ่งที่โดดเด่นในกรณีสหราชอาณาจักรมีสามประการที่เป็นบทเรียนเชิงระบบ ประการแรก คือ การมีสูตรที่ชัดเจนและตรวจสอบได้ — วงเงินไม่ได้ตั้งตามอำเภอใจ แต่ผูกกับผลประกอบการของทรัพย์สินที่มีการรายงานต่อสาธารณะ ประการที่สอง คือ การตรวจสอบโดยองค์กรอิสระ ที่รายงานต่อรัฐสภาเช่นเดียวกับหน่วยงานรัฐทั่วไป และประการที่สาม คือ วัฒนธรรมการเปิดเผยเชิงรุก ที่ราชสำนักเลือกจะเปิดข้อมูลมากขึ้นเรื่อย ๆ รวมถึงการลดสัดส่วนเงินที่ตนได้รับโดยสมัครใจ ซึ่งกลับเพิ่มความน่าเชื่อถือและความศรัทธา
ในระบบที่โปร่งใส การเปิดเผยข้อมูลการคลังของสถาบันไม่ได้บั่นทอนความศักดิ์สิทธิ์ แต่กลับเป็นเครื่องยืนยันว่าสถาบันดำรงอยู่อย่างมีความรับผิดชอบต่อสาธารณะ
การเปรียบเทียบข้ามประเทศต้องระวังบริบทที่ต่างกัน โครงสร้างทรัพย์สิน ประวัติศาสตร์ และระบบกฎหมายของสองประเทศไม่เหมือนกัน จึงไม่สามารถนำตัวเลขมาเทียบตรง ๆ ได้ ประโยชน์ของการเปรียบเทียบอยู่ที่ หลักการออกแบบระบบ (สูตรชัดเจน องค์กรตรวจสอบอิสระ การเปิดเผยเชิงรุก) มากกว่าตัวเลข และหลักการเหล่านี้เป็นสิ่งที่ปรับใช้ได้โดยไม่กระทบสถานะของสถาบัน
ภาค ๔ · บทที่ ๙
ข้อเสนอเชิงธรรมาภิบาล
คำถามนำ: หากเป้าหมายคือความโปร่งใสที่เสริมความชอบธรรม ข้อเสนอที่เป็นรูปธรรมและสร้างสรรค์ควรเป็นอย่างไร
ข้อเสนอต่อไปนี้เสนอในฐานะ "ทางเลือกเชิงกระบวนการ" ที่มุ่งยกระดับมาตรฐานความโปร่งใสของการคลังสาธารณะ โดยไม่แตะสถานะ เกียรติ หรือความมั่นคงของสถาบัน ทุกข้อยึดหลักว่าความโปร่งใสที่มากขึ้นเป็นประโยชน์ต่อทั้งประชาชนและตัวสถาบันเอง
- ยกระดับรายละเอียดเอกสารชี้แจงงบประมาณ — ให้ส่วนราชการในพระองค์แจกแจงผลผลิตย่อยในระดับเดียวกับหน่วยรับงบอื่น เพื่อให้รัฐสภาทำหน้าที่พิจารณาได้อย่างมีข้อมูล
- จัดทำแผนบูรณาการงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับสถาบัน — ตามที่เคยมีการเสนอในชั้นกรรมาธิการ เพื่อให้เห็นภาพรวมของงบทั้งโดยตรงและโดยอ้อมในที่เดียว และแยกโครงการเพื่อประชาชนออกจากรายจ่ายหน่วยงานอย่างชัดเจน
- เปิดเผยรายงานการเบิกจ่ายจริง — เพิ่มเติมจากวงเงินที่ตั้ง เพื่อให้เห็นการใช้จ่ายจริงเทียบกับที่อนุมัติ
- ศึกษาการนำหลักการตรวจสอบแบบสากลมาปรับใช้ — เช่น การมีสูตรจัดสรรที่ชัดเจนและการรายงานเชิงรุกตามแบบ Sovereign Grant โดยปรับให้เข้ากับบริบทไทย
- รักษาน้ำเสียงการอภิปรายสาธารณะให้อยู่บนข้อเท็จจริง — ทั้งฝ่ายที่ตรวจสอบและฝ่ายที่ปกป้อง ควรอภิปรายบนฐานเอกสารทางการ เพื่อยกระดับคุณภาพของการถกเถียงเรื่องการคลังของรัฐ
หลักฐานทั้งหมดชี้ไปที่ข้อสรุปเชิงกระบวนการข้อเดียว คือ ประเด็นที่แท้จริงไม่ใช่ "จำนวนเงิน" แต่คือ "มาตรฐานความโปร่งใสและการตรวจสอบได้" ซึ่งเป็นสิ่งที่ปรับปรุงได้โดยไม่กระทบสถานะของสถาบัน ในประเทศที่ระบบตรวจสอบเข้มแข็ง ความโปร่งใสของการคลังราชสำนักเป็นเครื่องเสริมความศรัทธา ไม่ใช่เครื่องบั่นทอน บทเรียนนี้คือทั้งข้อเสนอและความหวัง — เพราะการยกระดับความโปร่งใสเป็นสิ่งที่อยู่ในวิสัยที่ทำได้ และเป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่ายอย่างแท้จริง
ฐานหลักฐาน
บรรณานุกรมตั้งต้น (Master Bibliography v1.0)
- สำนักงบประมาณ. พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑–๒๕๗๐. bb.go.th
- iLaw. (2568). เปิดงบประมาณสถาบันพระมหากษัตริย์ ๑๐ ปีย้อนหลัง (บางส่วน). ilaw.or.th/articles/4516
- iLaw. (2567). เทียบ "พ.ร.บ.ทรัพย์สินฯ ๔ ฉบับ" พระราชอำนาจเปลี่ยนอย่างไร. ilaw.or.th/articles/5278
- ประชาไท. (2565). เปิดงบเกี่ยวกับสถาบันฯ ปี ๖๖ ราว ๓.๔๗ หมื่นล้าน. prachatai.com/journal/2022/08/99977
- ประชาไท. (2563). เปิดงบเกี่ยวกับสถาบันฯ ปี ๒๕๖๔. prachatai.com/journal/2020/08/89306
- ประชาไท. (2568). ส่วนราชการในพระองค์ปีล่าสุดตั้งงบเพิ่ม ๗๙๗ ล้านหลังลด ๔ ปี. prachatai.com/journal/2025/05/113067
- The Standard. (2569, มิถุนายน). ณัฐพงษ์ส่งท้ายอภิปรายงบฯ ๗๐: หน่วยที่ได้เพิ่มสูง — ดีอีและส่วนราชการในพระองค์. thestandard.co
- Thai PBS. (2569). เทียบ กม.จัดระเบียบทรัพย์สินฯ ๒๔๙๑ และ ๒๕๖๑. thaipbs.or.th/news/content/298757
- ราชกิจจานุเบกษา. พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. ๒๕๖๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. ๒๕๖๘.
- The Royal Household. (2025–2026). Sovereign Grant Annual Report 2024-25 & 2025-26. royal.uk
- House of Commons Library. (2026). Finances of the Monarchy (CBP-9807). commonslibrary.parliament.uk
งานอ้างอิงมีชีวิต
บันทึกการเปลี่ยนแปลงและแผนพัฒนา
เอกสารนี้เป็นงานอ้างอิงมีชีวิต จะปรับปรุงเมื่อมีเอกสารงบประมาณปีใหม่และคำวินิจฉัยเพิ่มเติม
- v1.0 (ก.ค. ๒๕๖๙) — วางกรอบสามวงของการคลัง, รวบรวมแนวโน้มงบ ๒๕๖๑–๒๕๗๐, วิเคราะห์การปฏิรูปกฎหมาย ๒๕๖๐–๒๕๖๘ เชิงตัวบท, เปรียบเทียบกรณีสหราชอาณาจักร, ข้อเสนอเชิงธรรมาภิบาล
- v2.0 (แผน) — เพิ่มข้อมูลการเบิกจ่ายจริงเทียบวงเงินตั้ง, แยกรายจ่ายบุคลากรออกจากงบที่โอนมา, เพิ่มการเปรียบเทียบญี่ปุ่น เนเธอร์แลนด์ สเปน, ติดตามผลงบ ๒๕๗๐ ในชั้นกรรมาธิการ
- v3.0 (แผน) — จัดทำชุดข้อมูลงบย้อนหลังแบบเปิด, สร้างดัชนีความโปร่งใสทางการคลังเทียบสากล, แตกเป็น Fact Sheet และสไลด์เพื่อการศึกษาสาธารณะ
