บันทึก คตส. 2549:
ที่มา อำนาจ คดี และคำถามต่อหลักนิติรัฐไทย
จากคณะกรรมการชุดแรกที่อยู่ได้ไม่ถึงหนึ่งสัปดาห์ สู่กลไกพิเศษหลังรัฐประหาร การอายัดทรัพย์หลายหมื่นล้าน คำพิพากษาที่มีทั้งลงโทษและยกฟ้อง ตลอดจนกฎหมายวิธีพิจารณาที่เปลี่ยนแปลงในอีกสิบเอ็ดปีต่อมา
ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย มีหลายเหตุการณ์ที่ข้อเท็จจริงทางกฎหมายกับความจริงทางการเมืองไม่ได้เดินอยู่บนเส้นเดียวกัน คณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ หรือ “คตส.” ซึ่งเกิดขึ้นหลังรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 เป็นหนึ่งในกรณีที่ชัดที่สุด องค์กรนี้ทำให้เกิดคดีสำคัญหลายคดี มีทรัพย์สินหลายหมื่นล้านบาทตกเป็นของแผ่นดิน และทิ้งผลสะเทือนต่อชีวิตทางการเมืองของทักษิณ ชินวัตรยาวนานเกือบสองทศวรรษ แต่ขณะเดียวกัน ที่มา องค์ประกอบ อำนาจ และเป้าหมายขององค์กรก็ถูกตั้งคำถามมาตั้งแต่วันแรกว่าเป็นกระบวนการปราบปรามการทุจริตที่จำเป็น หรือเป็นเครื่องมือทางกฎหมายของอำนาจที่เกิดจากการยึดอำนาจ
บทความนี้ไม่เริ่มต้นจากสมมติฐานว่าทักษิณบริสุทธิ์ในทุกเรื่อง และไม่เริ่มต้นจากสมมติฐานว่าการที่ศาลพิพากษาลงโทษในบางคดีทำให้กระบวนการทั้งหมดหมดข้อกังขา เป้าหมายคือการนำร่องรอยที่ยังเหลืออยู่—ประกาศของคณะรัฐประหาร เอกสารราชกิจจานุเบกษา คำวินิจฉัยของศาล ผลคดี ข่าวร่วมสมัย และคำบอกเล่าจากผู้เกี่ยวข้อง—มาวางเรียงตามลำดับเวลา แยกสิ่งที่พิสูจน์ได้ออกจากคำกล่าวอ้าง และแยกคำถามเรื่อง “บุคคลกระทำผิดหรือไม่” ออกจากคำถามเรื่อง “องค์กรที่ดำเนินคดีมีความชอบธรรมเพียงใด”
1. ก่อนวันที่ 19 กันยายน: ปัญหามีอยู่จริง แต่ใครควรเป็นผู้ตัดสิน
คตส. ไม่ได้เกิดขึ้นในสุญญากาศ ช่วงปลายรัฐบาลทักษิณมีข้อกล่าวหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน การใช้นโยบายเอื้อธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับครอบครัว การแทรกแซงองค์กรอิสระ การซื้อขายหุ้นชินคอร์ป และโครงการขนาดใหญ่หลายโครงการ การชุมนุมของพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยขยายตัว ขณะที่การเลือกตั้งวันที่ 2 เมษายน 2549 ถูกศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้เป็นโมฆะ ประเทศอยู่ในภาวะขัดแย้งที่ทั้งกลไกรัฐสภา องค์กรตรวจสอบ และความชอบธรรมของรัฐบาลถูกตั้งคำถาม
ฝ่ายที่สนับสนุนรัฐประหารจึงอ้างว่าองค์กรปกติไม่สามารถตรวจสอบผู้มีอำนาจได้ และจำเป็นต้องสร้างกลไกพิเศษขึ้นมา ข้ออ้างนี้มีฐานจากความไม่ไว้วางใจทางสังคมที่เกิดขึ้นจริง แต่การมีข้อกล่าวหาจำนวนมากไม่เท่ากับการพิสูจน์ความผิด และความอ่อนแอขององค์กรตรวจสอบก็ไม่ทำให้ผู้ยึดอำนาจกลายเป็นผู้ตรวจสอบที่เป็นกลางโดยอัตโนมัติ ปัญหาพื้นฐานจึงเริ่มตั้งแต่คืนรัฐประหาร: หากรัฐบาลที่ถูกโค่นมีเรื่องต้องตรวจสอบ ใครควรตรวจสอบ—องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ศาลและอัยการตามระบบ หรือคณะกรรมการที่ผู้โค่นรัฐบาลแต่งตั้งขึ้นเอง
2. คำบอกเล่าจากวงใน: “ล้างบาง” เป็นคำสั่งจริงหรือความทรงจำทางการเมือง
เกือบยี่สิบปีต่อมา ไพศาล พืชมงคล นักกฎหมายซึ่งระบุว่าตนทำงานด้านกฎหมายให้ฝ่ายผู้ยึดอำนาจในสมัยพลเอกสนธิ บุญยรัตกลิน ให้สัมภาษณ์ว่า ภายหลังรัฐประหารมีความต้องการจากบุคคลบางฝ่ายให้จัดการทรัพย์สินของตระกูลชินวัตร เพื่อทำลายฐานทางเศรษฐกิจและป้องกันไม่ให้กลับมาเล่นการเมือง แต่การออกคำสั่งคณะปฏิวัติยึดทรัพย์โดยตรงจะถูกครหาว่าเป็นการใช้อำนาจรังแกหรือยึดทรัพย์ของฝ่ายตรงข้าม จึงหาทางออกด้วยการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบขึ้นมา
ไพศาลยังกล่าวว่าเขาได้รับมอบหมายให้ช่วยร่างคำสั่งตั้งคณะกรรมการชุดแรก และเสนอชื่อสวัสดิ์ โชติพานิช อดีตประธานศาลฎีกาเป็นประธาน เพราะเห็นว่าเป็นบุคคลที่สังคมเชื่อถือด้านความยุติธรรม ทว่าเมื่อคณะกรรมการชุดแรกวางแนวทางสอบสวนที่ไม่เป็นไปตามความต้องการของบางฝ่าย ก็มีคำสั่งให้เปลี่ยนกรรมการ และนำบุคคลที่ต้องการ “ล้างบางทักษิณ” เข้ามาแทน
คำบอกเล่านี้มีน้ำหนักมากกว่าความเห็นของผู้สังเกตการณ์ทั่วไป เพราะผู้พูดอ้างบทบาทโดยตรงในการร่างคำสั่ง แต่ยังไม่อาจยกขึ้นเป็นข้อเท็จจริงยุติได้ เราไม่พบ “คำสั่งล้างบาง” ที่เป็นลายลักษณ์อักษร ไม่ทราบชัดว่าผู้สั่งที่ไพศาลกล่าวถึงคือใคร และยังต้องหาคำยืนยันจากบุคคลอื่น บันทึกการประชุม หรือร่างเอกสารที่ร่วมสมัยกัน หลักวิธีทางประวัติศาสตร์จึงกำหนดให้เรียกสิ่งนี้ว่า “คำให้การของพยานวงใน” ไม่ใช่ “หลักฐานเด็ดขาดว่ามีแผนล้างบาง”
3. คณะกรรมการชุดแรก: ประกาศฉบับที่ 23 และชีวิตเพียงหกวัน
วันที่ 24 กันยายน 2549 ห้าวันหลังรัฐประหาร คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือ คปค. ออกประกาศฉบับที่ 23 ตั้ง “คณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน” มีสวัสดิ์ โชติพานิช อดีตประธานศาลฎีกาเป็นประธาน และมีผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน สำนักงานอัยการสูงสุด ป.ป.ช. ปปง. ธนาคารแห่งประเทศไทย และกรมพระธรรมนูญร่วมเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง
องค์ประกอบดังกล่าวดูเหมือนพยายามนำสถาบันตรวจสอบที่มีอยู่เดิมมารวมกัน และอาศัยชื่อเสียงของสวัสดิ์สร้างความน่าเชื่อถือ แต่ชุดนี้อยู่ได้เพียงไม่กี่วัน ข่าวและคำบอกเล่าภายหลังให้เหตุผลหลายแบบ บ้างว่ากรรมการบางคนถูกวิจารณ์ว่ามีความใกล้ชิดกับรัฐบาลทักษิณ บ้างว่ามีความขัดแย้งระหว่างสวัสดิ์กับบุคคลในฝ่ายตรวจเงินแผ่นดิน และคำให้สัมภาษณ์ของไพศาลเสนอคำอธิบายอีกแบบหนึ่งว่า คณะกรรมการมิได้วางกระบวนการตามที่ผู้มีอำนาจบางฝ่ายต้องการ
สิ่งที่ยืนยันได้โดยไม่ต้องเลือกเชื่อคำอธิบายใดคือ วันที่ 30 กันยายน 2549 คปค. ออกประกาศฉบับที่ 30 ยกเลิกฉบับที่ 23 ทั้งฉบับ นั่นหมายความว่าคณะกรรมการชุดแรกถูกยุบภายในหกวัน และถูกแทนที่ด้วยองค์กรที่มีรายชื่อ อำนาจ และโครงสร้างแตกต่างไปอย่างมีนัยสำคัญ
4. กำเนิด คตส. ชุดที่สอง: จากผู้แทนหน่วยงานสู่บุคคล 12 คน
ประกาศฉบับที่ 30 ระบุชื่อกรรมการ 12 คน ได้แก่ กล้านรงค์ จันทิก แก้วสรร อติโพธิ คุณหญิงจารุวรรณ เมณฑกา จิรนิติ หะวานนท์ นาม ยิ้มแย้ม บรรเจิด สิงคะเนติ วิโรจน์ เลาหะพันธุ์ สวัสดิ์ โชติพานิช สัก กอแสงเรือง เสาวนีย์ อัศวโรจน์ อุดม เฟื่องฟุ้ง และอำนวย ธันธรา ต่อมาคณะกรรมการเลือกนาม ยิ้มแย้มเป็นประธาน แก้วสรรเป็นเลขานุการ และสักเป็นโฆษก ส่วนสวัสดิ์ซึ่งเคยเป็นประธานชุดแรกลาออกจากชุดใหม่
การเปลี่ยนแปลงนี้ไม่ใช่เพียงเปลี่ยนเก้าอี้ประธาน จากระบบที่ผูกกับตำแหน่งในหน่วยงานของรัฐ กลายเป็นรายชื่อบุคคลที่คณะรัฐประหารเลือกโดยตรง ประกาศยังเขียนข้อยกเว้นสำคัญว่า หากกฎหมายใดห้ามบุคคลดำรงตำแหน่งกรรมการหรือปฏิบัติหน้าที่อื่นพร้อมกัน มิให้นำข้อห้ามนั้นมาใช้กับการเป็นกรรมการตรวจสอบ กล่าวคือ ผู้ออกประกาศสร้างข้อยกเว้นให้บุคคลที่ตนเองแต่งตั้ง
คตส. ทำงานตั้งแต่วันที่ 30 กันยายน 2549 ถึงวันที่ 30 มิถุนายน 2551 รวมประมาณหนึ่งปีเก้าเดือน ระยะเวลาเดิมได้รับการขยายออกไปโดยพระราชบัญญัติในปี 2550 เพื่อให้คดีที่กำลังสอบสวนดำเนินต่อจนแล้วเสร็จ การต่ออายุนี้ก็ถูกโต้แย้งต่อศาลรัฐธรรมนูญในเวลาต่อมา
กองทัพยึดอำนาจจากรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร
ประกาศ คปค. ฉบับที่ 23 ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สินชุดแรก
ประกาศฉบับที่ 30 ยกเลิกชุดแรก ตั้งกรรมการรายบุคคล 12 คน และขยายอำนาจ
คตส. มีคำสั่งอายัดทรัพย์ที่เกี่ยวข้องกับทักษิณและครอบครัวหลายรายการ รวมมูลค่าราว 76,000 ล้านบาท
คตส. สิ้นสุดการทำงาน ส่งสำนวนที่เหลือให้ ป.ป.ช. ดำเนินการต่อ
ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยที่ 5/2551 รับรองการใช้บังคับของประกาศฉบับที่ 30 และกฎหมายขยายเวลา
ศาลฎีกาฯ พิพากษาให้ทรัพย์ 46,373 ล้านบาทตกเป็นของแผ่นดิน
กฎหมายวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองฉบับใหม่เปิดทางพิจารณาบางคดีลับหลัง
5. อำนาจที่รวมไว้ในองค์กรเดียว
คตส. ไม่ใช่เพียงคณะกรรมการรวบรวมข้อมูลเพื่อเสนอรัฐบาล แต่มีอำนาจตรวจสอบโครงการที่คณะรัฐมนตรีชุดก่อนอนุมัติ ตรวจสัญญา สัมปทาน และการจัดซื้อจัดจ้าง ตรวจการปฏิบัติราชการของเจ้าหน้าที่รัฐ และตรวจการกระทำของบุคคลที่อาจหลีกเลี่ยงกฎหมายภาษีอากร นอกจากนี้ยังสามารถสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์ของผู้ถูกสงสัย คู่สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะไว้ก่อนได้
เพื่อทำหน้าที่ดังกล่าว ประกาศฉบับที่ 30 ให้อำนาจ คตส. เสมือนคณะกรรมการ ปปง. คณะกรรมการธุรกรรม และคณะกรรมการ ป.ป.ช. รวมถึงอำนาจของอธิบดีกรมสรรพากรบางประการเกี่ยวกับการยึด อายัด และขายทอดตลาดทรัพย์สิน สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นหน่วยธุรการ ขณะที่ธนาคารแห่งประเทศไทย อัยการสูงสุด ก.ล.ต. และหน่วยงานอื่นมีหน้าที่ให้ข้อมูลและบุคลากรตามที่ร้องขอ
เมื่อ คตส. มีมติว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือบุคคลใดกระทำผิด ทุจริต หรือร่ำรวยผิดปกติ ให้ส่งเรื่องแก่อัยการสูงสุด โดยประกาศกำหนดให้มติของ คตส. ถือเสมือนมติของ ป.ป.ช. หากอัยการเห็นต่างและ คตส. ยืนยันความเห็นเดิม คตส. ยังสามารถดำเนินการเพื่อนำเรื่องขึ้นศาลได้ กลไกนี้ทำให้องค์กรพิเศษที่ผู้ยึดอำนาจแต่งตั้งทำหน้าที่ตั้งแต่เลือกเรื่อง ตรวจสอบ ไต่สวน อายัดทรัพย์ ชี้มูล และผลักดันการฟ้องคดี
ฝ่ายสนับสนุนเห็นว่าการรวมอำนาจเป็นสิ่งจำเป็น เพราะการทุจริตระดับนโยบายซับซ้อนและหน่วยงานปกติอาจถูกแทรกแซง ฝ่ายคัดค้านเห็นว่าเมื่อองค์กรถูกสร้างขึ้นเพื่อตรวจรัฐบาลหนึ่งโดยเฉพาะ การรวมอำนาจจำนวนมากโดยปราศจากที่มาทางประชาธิปไตยยิ่งเพิ่มความเสี่ยงของกระบวนการที่เริ่มจากการกำหนดเป้าหมายแล้วจึงหาหลักฐานมารองรับ
6. จากข้อกล่าวหาสู่ผลคดี: ไม่ใช่ทุกสำนวนลงเอยเหมือนกัน
รายงานร่วมสมัยระบุว่า คตส. รับตรวจสอบเรื่องสำคัญประมาณ 13 เรื่อง หลายเรื่องเริ่มจากข้อมูลที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินหรือหน่วยงานอื่นรวบรวมไว้ก่อนแล้ว จึงไม่ถูกต้องหากกล่าวว่าข้อเท็จจริงทุกอย่างถูกสร้างขึ้นใหม่โดย คตส. แต่ก็ไม่ถูกต้องเช่นกันหากถือว่าการชี้มูลของ คตส. เท่ากับการพิสูจน์ความผิด เพราะเมื่อสำนวนผ่านอัยการและศาล ผลปรากฏหลายรูปแบบ
| คดีหรือโครงการ | สาระสำคัญ | ผลที่ควรบันทึก |
|---|---|---|
| ที่ดินรัชดาภิเษก | การที่คู่สมรสนายกรัฐมนตรีซื้อที่ดินจากกองทุนฟื้นฟูฯ และประเด็นการเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานรัฐ | ศาลฎีกาฯ พิพากษาลงโทษทักษิณ ขณะที่พจมานได้รับการยกฟ้อง แสดงว่าศาลแยกความรับผิดของจำเลยแต่ละคน |
| เงินกู้ EXIM Bank แก่เมียนมา | ข้อกล่าวหาว่าอนุมัติวงเงินกู้ที่เอื้อการซื้อสินค้าและบริการจากธุรกิจที่เกี่ยวข้อง | คดีถูกนำกลับมาพิจารณาลับหลังภายหลังกฎหมายปี 2560 และศาลพิพากษาจำคุกทักษิณ 3 ปี |
| หวยบนดิน | การออกสลากเลขท้ายโดยไม่มีฐานกฎหมายและการใช้รายได้ | ศาลพิพากษาลงโทษทักษิณและจำเลยบางราย แต่ยกฟ้องหรือวินิจฉัยแตกต่างกันในจำเลยอื่น |
| หุ้นชินคอร์ปและนอมินี | การถือหุ้นแทนและการมีส่วนได้เสียในกิจการที่เป็นคู่สัญญารัฐ | มีทั้งคดีอาญา คดีภาษี และคดีทรัพย์สิน ซึ่งต้องแยกฐานกฎหมายและผลคำพิพากษาออกจากกัน |
| ธนาคารกรุงไทย–กฤษดามหานคร | การปล่อยกู้ 11,585 ล้านบาทและข้อกล่าวหาเรื่องผู้สั่งการเบื้องหลัง | จำเลยหลายรายถูกลงโทษ แต่ศาลยกฟ้องทักษิณเพราะพิสูจน์ไม่ได้ว่าบุคคลที่ถูกเรียกว่า “บิ๊กบอส” คือทักษิณ |
| จัดซื้อกล้ายาง | ข้อกล่าวหาทุจริตและฮั้วประมูลในโครงการขยายพื้นที่ปลูกยาง | ศาลฎีกาฯ ยกฟ้องจำเลยทั้งหมด 44 คน สะท้อนว่ามติชี้มูลไม่ใช่คำพิพากษา |
| เครื่องตรวจวัตถุระเบิด CTX | ข้อกล่าวหาเรื่องราคาจัดซื้อ การแก้สัญญา และความเสียหายจากสนามบินสุวรรณภูมิ | สำนวนเผชิญความเห็นต่างและปัญหาพยานหลักฐาน ไม่ได้ลงเอยตามความมั่นใจในช่วงเริ่มตรวจสอบ |
| TPI และคดีอื่น | ข้อกล่าวหาเกี่ยวกับการใช้อำนาจรัฐจัดการแผนฟื้นฟูกิจการและผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง | บางคดีศาลยกฟ้องหรือหน่วยงานภายหลังไม่ชี้มูล จึงต้องบันทึกควบคู่กับคดีที่ลงโทษ |
ภาพรวมนี้ปฏิเสธคำอธิบายสุดขั้วทั้งสองด้าน หากกล่าวว่า “ทุกคดีเป็นของปลอมจากรัฐประหาร” ก็อธิบายไม่ได้ว่าทำไมบางคดีมีพยานหลักฐานที่ศาลรับฟังจนลงโทษ หากกล่าวว่า “คตส. ชี้มูลแล้วจึงผิดจริงทุกคน” ก็อธิบายไม่ได้ว่าทำไมศาลจึงยกฟ้องจำเลยจำนวนมากในบางคดี และทำไมบางข้อกล่าวหาจึงไปไม่ถึงศาลหรือไม่ผ่านมาตรฐานพิสูจน์
7. จากอายัดราว 76,000 ล้าน สู่คำพิพากษา 46,373 ล้านบาท
ตัวเลข “46,000 ล้านบาท” มักถูกเล่าราวกับ คตส. ยึดเงินจากทักษิณได้ทันที ความจริงมีกระบวนการหลายชั้น คตส. ใช้อำนาจสั่งอายัดทรัพย์ที่เกี่ยวข้องกับทักษิณและครอบครัวรวมมูลค่าราว 76,000 ล้านบาทไว้ก่อน จากนั้นจึงส่งสำนวนเข้าสู่กระบวนการร้องขอให้ทรัพย์ตกเป็นของแผ่นดิน ผู้ตัดสินขั้นสุดท้ายคือศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ไม่ใช่ คตส.
วันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2553 องค์คณะผู้พิพากษาเก้าคนมีมติเสียงข้างมากให้ทรัพย์จำนวน 46,373 ล้านบาทตกเป็นของแผ่นดิน โดยวินิจฉัยว่าเป็นส่วนที่เพิ่มขึ้นจากการใช้อำนาจในตำแหน่งและการดำเนินนโยบายที่เอื้อประโยชน์แก่กิจการซึ่งครอบครัวยังคงมีผลประโยชน์อยู่ ศาลมิได้สั่งให้ทรัพย์ที่อายัดไว้ทั้งหมดตกเป็นของรัฐ ส่วนต่างที่ศาลไม่วินิจฉัยให้ตกเป็นของแผ่นดินจึงไม่ควรถูกเรียกรวมว่าเป็น “เงินทุจริตทั้งหมด”
ฝ่ายสนับสนุนคำพิพากษาเห็นว่า การไม่ยึดทั้งหมดแสดงว่าศาลพิจารณาแยกทรัพย์เดิมออกจากทรัพย์ที่เพิ่มขึ้น มิได้ทำตามคำขอของ คตส. โดยอัตโนมัติ ฝ่ายคัดค้านโต้ว่า จุดเริ่มต้นของการสอบสวน การอายัดทรัพย์ และการกำหนดประเด็นคดีมาจากองค์กรที่ตั้งโดยคณะรัฐประหาร อีกทั้งหลักคิดเรื่องผลประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นและความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายกับมูลค่าหุ้นยังมีพื้นที่ให้ถกเถียง การบันทึกประวัติศาสตร์จึงต้องเก็บทั้งเหตุผลของศาลและข้อคัดค้านต่อที่มาของกระบวนการ มิใช่เลือกเก็บเพียงผลลัพธ์สุดท้าย
8. เมื่อศาลรัฐธรรมนูญรับรององค์กรที่เกิดจากรัฐประหาร
ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของประกาศฉบับที่ 30 และกฎหมายที่ขยายเวลาทำงานของ คตส. ถูกนำขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลมีคำวินิจฉัยที่ 5/2551 ลงวันที่ 30 มิถุนายน 2551 ว่ากฎหมายดังกล่าวไม่ขัดรัฐธรรมนูญ เหตุผลสำคัญประการหนึ่งคือ ประกาศและการกระทำของคณะรัฐประหารได้รับการรับรองไว้แล้วในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2549 และต่อมาในมาตรา 309 ของรัฐธรรมนูญ 2550
ในทางกฎหมายบ้านเมือง คำวินิจฉัยทำให้การใช้อำนาจของ คตส. เดินหน้าต่อและสำนวนไม่สูญเสียฐานะเพราะที่มาขององค์กร แต่ในทางทฤษฎีรัฐธรรมนูญ คำถามยังไม่หายไป การกล่าวว่าองค์กร “ชอบด้วยกฎหมาย” เพราะรัฐธรรมนูญที่ร่างหลังรัฐประหารรับรองการกระทำของคณะรัฐประหาร เป็นคนละคำถามกับการกล่าวว่าองค์กรนั้น “ชอบธรรมตามระบอบประชาธิปไตยและหลักนิติรัฐ”
นี่คือความย้อนแย้งสำคัญ: อำนาจนอกกฎหมายเดิมยึดอำนาจสำเร็จ จากนั้นออกประกาศที่มีสถานะเป็นกฎหมาย และร่างรัฐธรรมนูญให้รับรองประกาศเหล่านั้น เมื่อศาลนำบทรับรองมาใช้ การกระทำจึงถูกทำให้ชอบด้วยกฎหมายย้อนหลังในระบบใหม่ กระบวนการนี้อาจสร้างความแน่นอนทางกฎหมายและป้องกันสุญญากาศของรัฐ แต่ก็ทำให้หลักที่ว่าอำนาจรัฐต้องมีที่มาจากรัฐธรรมนูญถูกกลับด้าน—รัฐธรรมนูญกลับต้องตามไปรับรองอำนาจที่ทำลายรัฐธรรมนูญเดิม
9. กฎหมายปี 2560: ไม่ใช่การสร้างความผิดย้อนหลัง แต่มีปัญหาย้อนหลังทางกระบวนวิธี
หลังทักษิณไม่กลับมาศาล คดีบางส่วนถูกจำหน่ายชั่วคราวเพราะกฎหมายในเวลานั้นกำหนดให้จำเลยต้องมาศาล ต่อมาในปี 2560 มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองฉบับใหม่ เปิดทางให้ศาลดำเนินกระบวนพิจารณาบางคดีลับหลังจำเลย และนำคดีที่พักไว้กลับมาพิจารณาได้ ส่งผลให้คดี EXIM Bank หวยบนดิน และคดีหุ้นนอมินีเดินหน้าจนมีคำพิพากษาในปี 2562
การเรียกสิ่งนี้ว่า “แก้ประมวลกฎหมายอาญาเพื่อสร้างความผิดย้อนหลังแก่ทักษิณ” จึงไม่แม่นยำ เพราะฐานความผิดที่ศาลใช้เป็นกฎหมายที่มีอยู่ในเวลาที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำ ไม่ได้บัญญัติการกระทำใหม่ให้เป็นความผิดแล้วย้อนกลับไปลงโทษ สิ่งที่เปลี่ยนคือกฎหมายวิธีพิจารณา—วิธีนำคดีเข้าสู่การพิจารณา การดำเนินคดีเมื่อจำเลยไม่มาศาล และผลของการหลบหนีต่อระยะเวลา
อย่างไรก็ตาม การเป็น “กฎหมายวิธีพิจารณา” ไม่ได้ทำให้ข้อกังขาหมดไปโดยอัตโนมัติ การนำกติกาใหม่มาใช้กับคดีที่เกิดขึ้นและถูกพักไว้ก่อนกฎหมายใหม่ ย่อมกระทบความคาดหมายและสิทธิในการต่อสู้คดี นักกฎหมายบางฝ่ายเห็นว่าจำเลยไม่ควรได้รับประโยชน์จากการหลบหนี ขณะที่อีกฝ่ายเห็นว่าการพิจารณาลับหลัง โดยเฉพาะเมื่อนำมาใช้กับคดีเก่าและจำเลยทางการเมืองที่เป็นเป้าหมายสำคัญ อาจลดทอนหลักการเผชิญหน้าพยาน สิทธิในการนำสืบ และความเชื่อมั่นว่ากติกาไม่ได้ถูกเปลี่ยนเพื่อบุคคลใดบุคคลหนึ่ง
10. คำอธิบายที่ดีที่สุดของทั้งสองฝ่าย
ฝ่ายที่เห็นว่า คตส. จำเป็น
คำอธิบายที่แข็งแรงที่สุดของฝ่ายนี้มิใช่ว่า “รัฐประหารทำอะไรก็ได้” แต่คือรัฐบาลที่ครองเสียงข้างมากอย่างเข้มแข็งอาจใช้อำนาจแทรกแซงหรือทำให้องค์กรตรวจสอบอ่อนแอ การทุจริตระดับนโยบายมิใช่การรับซองที่เห็นง่าย แต่เกิดผ่านสัมปทาน ภาษี การกำกับดูแล และมติคณะรัฐมนตรี จึงต้องอาศัยคณะทำงานที่รวมความเชี่ยวชาญและอำนาจจากหลายหน่วยงาน ผลคดีบางส่วนที่ศาลพิพากษาลงโทษ รวมทั้งการที่ศาลไม่ได้สั่งยึดทรัพย์ทั้งหมด ถูกใช้ยืนยันว่ากระบวนการไม่ได้เป็นเพียงการประหารทางการเมืองตามคำสั่ง
ฝ่ายที่เห็นว่า คตส. เป็นเครื่องมือทางการเมือง
คำอธิบายที่แข็งแรงที่สุดของฝ่ายนี้ไม่จำเป็นต้องกล่าวว่าทักษิณไม่เคยทำสิ่งใดผิด แต่ชี้ว่าองค์กรซึ่งตั้งโดยผู้โค่นรัฐบาล มีอำนาจตรวจสอบรัฐบาลที่ถูกโค่นเป็นเป้าหมายหลัก เปลี่ยนคณะกรรมการชุดแรกภายในหกวัน เลือกบุคคลเป็นรายชื่อ รวมอำนาจของหลายองค์กร และได้รับการรับรองความชอบด้วยกฎหมายผ่านรัฐธรรมนูญหลังรัฐประหาร ย่อมมีปัญหาเรื่องความเป็นกลางเชิงโครงสร้าง แม้กรรมการแต่ละคนจะเชื่อว่าตนทำหน้าที่โดยสุจริตก็ตาม
เมื่อประกอบกับคำให้สัมภาษณ์ย้อนหลังของไพศาลที่กล่าวถึงความต้องการ “ล้างบาง” ก่อนเลือกคณะกรรมการชุดใหม่ ข้อกังขาว่ากระบวนการเริ่มจากผลลัพธ์ที่ต้องการจึงมีน้ำหนักเพิ่มขึ้น แต่ยังต้องไม่ข้ามจาก “ข้อกังขาที่มีมูล” ไปสู่ “ข้อพิสูจน์ว่าทุกสำนวนถูกแต่งขึ้น” เพราะผลคดีจริงมีทั้งลงโทษ ยกฟ้อง และวินิจฉัยแยกจำเลย
+1 | มรดกที่ลึกกว่าคดีของทักษิณ
ความผิดของบุคคลกับความชอบธรรมของกระบวนการเป็นคนละคำถาม และประเทศไทยต้องสามารถตอบทั้งสองคำถามพร้อมกันได้
ทักษิณอาจมีผลงานทางเศรษฐกิจและนโยบายที่ประชาชนจำนวนมากยอมรับ ขณะเดียวกันการใช้อำนาจบางเรื่องอาจสมควรถูกตรวจสอบและอาจมีความผิดตามกฎหมาย ผลงานมิใช่ใบอนุญาตให้ผู้บริหารพ้นจากความรับผิด แต่ในทิศทางกลับกัน การมีข้อกล่าวหาหรือแม้มีความผิดบางคดี ก็ไม่ทำให้รัฐประหารและกระบวนการพิเศษทุกอย่างที่ตามมากลายเป็นสิ่งชอบธรรม
มรดกที่สำคัญที่สุดของ คตส. คือการสร้างวงจรรับรองความชอบธรรมย้อนหลัง รัฐประหารอ้างการทุจริตเพื่อยึดอำนาจ ผู้ยึดอำนาจตั้งองค์กรพิเศษเพื่อตรวจรัฐบาลที่ตนโค่น และเมื่อองค์กรพบมูลหรือศาลลงโทษในบางคดี ผลเหล่านั้นถูกนำกลับไปอธิบายว่ารัฐประหารตั้งแต่ต้นเป็นสิ่งจำเป็น วงจรเช่นนี้ทำให้สังคมแยกไม่ออกว่าเรากำลังลงโทษความผิด หรือกำลังใช้ความผิดบางส่วนเป็นความชอบธรรมแก่การทำลายระบอบทั้งระบบ
บทเรียนจึงไม่ใช่ให้หยุดตรวจสอบนักการเมือง หากแต่ต้องทำให้การตรวจสอบเข้มแข็งกว่าเดิม เป็นองค์กรถาวรที่มีที่มาชอบธรรม ตรวจสอบรัฐบาลทุกฝ่ายด้วยมาตรฐานเดียว เปิดเผยกระบวนการ ให้สิทธิผู้ถูกกล่าวหาอย่างเต็มที่ และไม่อยู่ภายใต้ผู้มีส่วนได้เสียในผลลัพธ์ หากองค์กรปกติอ่อนแอ หนทางแก้คือทำให้องค์กรนั้นเป็นอิสระ มิใช่ทำลายรัฐธรรมนูญแล้วสร้างผู้ตรวจสอบเฉพาะกิจขึ้นมาจัดการฝ่ายที่ถูกโค่น
ประเทศที่ยึดหลักนิติรัฐต้องกล้ากล่าวสองประโยคโดยไม่ขัดกันว่า “นักการเมืองต้องรับผิดเมื่อใช้อำนาจมิชอบ” และ “ผู้กล่าวหา ผู้สอบสวน และผู้ตัดสินก็ต้องอยู่ใต้กติกาที่ชอบธรรมเช่นกัน” หากเลือกเพียงประโยคแรก เราอาจได้การปราบโกงที่กลายเป็นเครื่องมือกำจัดศัตรู หากเลือกเพียงประโยคหลัง เราอาจปล่อยให้คำถามเรื่องความรับผิดถูกกลบด้วยข้อบกพร่องของกระบวนการ
คตส. จึงมิใช่เพียงเรื่องของทักษิณหรือปี 2549 แต่เป็นคันฉ่องที่ถามคนไทยทุกยุคว่า เราต้องการความยุติธรรมที่ได้ผลลัพธ์ตรงใจ หรือความยุติธรรมที่แม้ใช้กับคนที่เราไม่ชอบ ก็ยังยืนอยู่บนกติกาซึ่งเรายอมให้ใช้กับตัวเราเองได้
เอกสารและแหล่งอ่านต่อ
- ประกาศ คปค. ฉบับที่ 30 เรื่องการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ — ตัวบทว่าด้วยรายชื่อ อำนาจ และกระบวนการส่งคดี
- คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 5/2551 — ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของประกาศฉบับที่ 30 และกฎหมายขยายเวลา
- ThaiPublica: ย้อนรอยมหากาพย์ CTX ตอนว่าด้วย คตส. — ลำดับการตั้งองค์กรและปัญหาสำนวน CTX
- คำพิพากษายึดทรัพย์ 46,373 ล้านบาท: สรุปลำดับและเหตุผล
- กฎหมายวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2560 — ผลต่อคดีที่จำเลยไม่มาศาล
- Thai PBS: ย้อนคดีสำคัญของทักษิณและผลคำพิพากษา
- ผลคำพิพากษายกฟ้องจำเลย 44 คนในคดีกล้ายาง
- คลิปคำให้สัมภาษณ์ของไพศาล พืชมงคลที่เผยแพร่ซ้ำบน Facebook — ใช้ในฐานะคำบอกเล่าย้อนหลัง ไม่ใช่เอกสารราชการ
ประวัติศาสตร์ที่ซื่อตรงไม่จำเป็นต้องเลือกข้างก่อนเปิดเอกสาร แต่ต้องกล้าบันทึกทั้งความผิดของผู้มีอำนาจและความผิดปกติของผู้ตรวจสอบอำนาจ
