คันฉ่องอำนาจ: สถาบันกษัตริย์ เครือข่าย และประชาธิปไตยไทย

Mirror-Lens Series / คันฉ่องเชิงโครงสร้าง

สถาบันกษัตริย์ เครือข่ายอำนาจ และประชาธิปไตยไทย

การอ่านการเมืองไทยจากรัชกาลที่ 9 ถึงปัจจุบัน โดยแยก “ข้อเท็จจริงที่ตรวจสอบได้” ออกจาก “ข้ออธิบายเชิงรัฐศาสตร์” และ “สิ่งที่ยังพิสูจน์ไม่ได้” เพื่ออธิบายว่าเหตุใดคนจำนวนไม่น้อยจึงสงสัยว่าสถาบันกษัตริย์มิได้อยู่เหนือการเมืองอย่างสมบูรณ์ หากดำรงอยู่ภายในระบบนิเวศอำนาจที่ถักทอเข้ากับกองทัพ ระบบราชการ ตุลาการ ทุน และวัฒนธรรมทางการเมือง

หมายเหตุว่าด้วยวิธีการอ่าน — บทความนี้มิได้ตั้งสมมติฐานว่าพระมหากษัตริย์หรือพระราชสำนักเป็นผู้สั่งการเหตุการณ์ทางการเมืองทุกกรณี และมิได้ถือว่าการที่สถาบันกษัตริย์ได้รับประโยชน์จากเหตุการณ์ใดเป็นหลักฐานว่าทรงก่อให้เกิดเหตุการณ์นั้น งานชิ้นนี้แยกอย่างเคร่งครัดระหว่างข้อเท็จจริงที่มีเอกสารรองรับ การตีความของนักวิชาการ และข้อสงสัยที่เกิดจากแบบแผนซ้ำของเหตุการณ์ จุดมุ่งหมายคือการอธิบาย “เหตุแห่งความสงสัย” มิใช่การตัดสินข้อกล่าวหาที่หลักฐานยังไม่อาจพิสูจน์ได้ หลักการเดียวที่ยึดตลอดเล่มคือ “หลักฐานหนักแค่ไหน วางน้ำหนักแค่นั้น”

1) เปลี่ยนโจทย์: จาก “ใครสั่ง?” เป็น “อำนาจทำงานอย่างไร?”

คำถามแบบ “วังสั่งหรือไม่” มักลากการถกเถียงเข้าสู่ทางตัน เพราะมันเรียกร้องหลักฐานประเภทเดียว คือคำสั่งที่เป็นลายลักษณ์อักษรหรือพยานผู้รับคำสั่งโดยตรง ซึ่งในระบอบที่ปิดต่อการตรวจสอบย่อมหาได้ยากที่สุด และเมื่อหาไม่พบ ฝ่ายหนึ่งก็สรุปว่า “ไม่มีอะไรเลย” ทันที ทั้งที่อำนาจทางการเมืองสมัยใหม่จำนวนมากไม่ได้ทำงานผ่านคำสั่งตรง หากทำงานผ่านสถาบัน เครือข่ายบุคคล บรรทัดฐานที่ไม่เขียนไว้ และการที่ผู้ใต้อำนาจ “คาดการณ์” ความต้องการของศูนย์กลางแล้วปรับพฤติกรรมของตนเองล่วงหน้า

งานของ Duncan McCargo เสนอแนวคิด network monarchy เพื่ออธิบายเครือข่ายราชนิยมที่ทำงานผ่านตัวแทน สถาบัน และความสัมพันธ์ส่วนบุคคล โดยมิได้หมายความว่าพระราชสำนักควบคุมทุกสิ่งโดยตรง¹ หัวใจของกรอบนี้อยู่ที่คำว่า “เครือข่าย” เพราะมันช่วยให้เราเข้าใจได้ว่า ระเบียบอำนาจสามารถผลิตผลลัพธ์ที่สอดคล้องกันซ้ำ ๆ ได้ แม้ไม่มีศูนย์บัญชาการเดียวที่ออกคำสั่ง สิ่งที่ทำให้เครือข่ายเดินไปในทิศทางเดียวกันคือผลประโยชน์ร่วม สถานะที่ต้องรักษา และความเข้าใจตรงกันว่า “อะไรทำได้ อะไรทำไม่ได้” ในระเบียบนั้น

ด้วยเหตุนี้ คำถามที่ให้ผลตอบแทนเชิงวิเคราะห์มากกว่าจึงมิใช่ “ใครสั่ง” แต่คือ เมื่อเหตุการณ์คล้ายกันเกิดซ้ำในทิศทางเดียวกัน ใครมีอำนาจยับยั้งใคร ใครได้ประโยชน์ ใครต้องรับผิด และกลไกใดสามารถจำกัดเจตจำนงของประชาชนได้โดยไม่ต้องชนะการเลือกตั้ง การตั้งคำถามเช่นนี้เปลี่ยนภาระการพิสูจน์จากการล่าหา “ใบสั่ง” ที่มองไม่เห็น มาสู่การอ่านโครงสร้างและแบบแผนที่ตรวจสอบได้จริง

2) เจ็ดกลไกที่ควรใช้เป็นเลนส์

ก่อนเข้าสู่ไทม์ไลน์ ควรวางเครื่องมืออ่านไว้ในมือเสียก่อน เจ็ดกลไกต่อไปนี้มิใช่ข้อกล่าวหา แต่เป็น “เลนส์” ที่ช่วยให้เรามองเห็นว่าอำนาจไหลเวียนผ่านช่องทางใดบ้าง และเหตุใดผลลัพธ์ทางการเมืองจึงมักเอียงไปในทิศทางเดิม

01ความชอบธรรมแก่อำนาจนอกระบบ

กลไกแรกคือความสามารถในการ “ฟอก” อำนาจที่มิได้มาจากฉันทามติของประชาชนให้กลับกลายเป็นภาวะปกติทางการเมือง เมื่อคณะรัฐประหารยึดอำนาจสำเร็จ สิ่งที่ทำให้ระบอบใหม่ดำรงอยู่ได้มิใช่เพียงกำลังอาวุธ หากคือการได้รับการรับรองเชิงพิธีการจากศูนย์กลางความชอบธรรมสูงสุดของรัฐ การกระทำที่ขัดรัฐธรรมนูญจึงถูกแปรสภาพเป็น “ระเบียบใหม่” ที่สังคมยอมรับได้ และเมื่อธรรมเนียมการรับรองนี้ดำรงอยู่ ต้นทุนของการรัฐประหารครั้งต่อไปก็ยิ่งต่ำลง

02เครือข่ายกองทัพ–ราชการ–องคมนตรี

อำนาจในระบอบนี้กระจายอยู่ในบุคคลและสถาบันที่เชื่อมต่อกันด้วยสถานะ ความจงรักภักดี และผลประโยชน์ร่วม มิใช่สายบังคับบัญชาเดียว การแต่งตั้งโยกย้ายในกองทัพและระบบราชการ การวางบุคคลไว้ในองคมนตรีและองค์กรกำกับ ล้วนเป็นข้อต่อที่ทำให้เครือข่ายส่งผ่านอิทธิพลได้โดยไม่ต้องมีคำสั่งเป็นทางการ ความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์นี้เองที่ทำให้ผู้เล่นต่าง ๆ เคลื่อนไปในจังหวะเดียวกันราวกับมีบทเดียวกัน

03รัฐธรรมนูญและองค์กรคานเสียงข้างมาก

การออกแบบสถาบันสามารถสร้าง “ผู้เล่นที่มีสิทธิยับยั้ง” (veto players) ซึ่งจำกัดรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งได้โดยไม่ต้องขึ้นตรงต่อผู้เลือกตั้ง วุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง กติกาการสรรหาองค์กรอิสระ และเงื่อนไขการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ตั้งกำแพงไว้สูง ล้วนเป็นกลไกเชิงสถาบันที่ฝังอำนาจต่อรองไว้ในตัวบทกฎหมาย เมื่อกติกาถูกเขียนเช่นนี้ เสียงข้างมากในสภาก็อาจไม่เพียงพอที่จะเปลี่ยนแปลงระเบียบได้

04ตุลาการภิวัตน์

กลไกที่สี่คือการย้ายข้อขัดแย้งทางการเมืองออกจากสภาและคูหาเลือกตั้ง เข้าสู่ห้องพิจารณาคดี แล้วปล่อยให้ศาลเป็นผู้กำหนดผลลัพธ์ทางการเมืองแทน เมื่อการยุบพรรค การตัดสิทธิผู้นำ หรือการถอดถอนนายกรัฐมนตรีกลายเป็นเรื่องของคำวินิจฉัย คำถามจึงเปลี่ยนจาก “ตัดสินถูกหรือผิดในแต่ละคดี” ไปสู่ “เหตุใดองค์กรที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนจึงมีอำนาจพลิกผลการเลือกตั้งได้ซ้ำแล้วซ้ำเล่า”

05การควบคุมกำลังและความมั่นคง

ความสัมพันธ์ระหว่างพระราชอำนาจ กองทัพ หน่วยกำลัง และโครงสร้างความมั่นคง เป็นกลไกที่จับต้องได้ที่สุด เพราะเกี่ยวข้องกับการบังคับบัญชาจริง ใครคุมกำลัง ใครมีอำนาจสั่งเคลื่อนพล และหน่วยใดขึ้นตรงต่อใคร คือคำถามที่ชี้ขาดว่าใน “นาทีวิกฤต” เจตจำนงของฝ่ายใดจะมีน้ำหนักเหนือกว่า การเปลี่ยนแปลงสายบังคับบัญชาของหน่วยสำคัญจึงมิใช่เรื่องเทคนิคทางทหาร แต่เป็นการจัดวางดุลอำนาจที่แท้จริง

06ทรัพย์สินและทรัพยากร

เส้นแบ่งระหว่างทรัพย์สินของสถาบัน ทรัพย์สินของรัฐ และทรัพย์สินส่วนพระองค์ เป็นประเด็นที่กำหนดทั้งฐานทางเศรษฐกิจและระดับความสามารถในการตรวจสอบ เมื่อกรรมสิทธิ์และการจัดการทรัพยากรขนาดใหญ่ไม่โปร่งใสหรือไม่อยู่ใต้กลไกตรวจสอบตามปกติ อำนาจทางเศรษฐกิจก็แปรเป็นอำนาจทางการเมืองได้ คำถามเรื่องทรัพย์สินจึงมิใช่เรื่องบัญชี หากเป็นเรื่องของ accountability โดยตรง

07อำนาจทางวัฒนธรรมและข้อห้าม

กลไกสุดท้ายทรงพลังที่สุดเพราะทำงานในใจคน คือการผลิตความจงรักภักดี ความศักดิ์สิทธิ์ และเส้นแบ่งของสิ่งที่ “พูดได้–พูดไม่ได้” เมื่อการวิพากษ์สถาบันมีต้นทุนทางกฎหมายและทางสังคมสูงกว่าการวิพากษ์สถาบันอื่นอย่างเทียบกันไม่ได้ พื้นที่ถกเถียงสาธารณะก็ถูกบีบให้แคบลงเอง กลไกนี้ไม่จำเป็นต้องบังคับใครโดยตรง เพราะความกลัวและการเซ็นเซอร์ตัวเองทำหน้าที่แทนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

3) ไทม์ไลน์: จากการฟื้นฟูพระราชอำนาจ สู่สถาบันคานประชาธิปไตย

2489–2500 — พระราชอำนาจยังไม่ใช่ศูนย์กลาง

ช่วงต้นรัชกาลที่ 9 การเมืองไทยถูกกำหนดอย่างมากโดยกองทัพ พรรคการเมือง และระบบราชการที่ก่อตัวหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 จึงไม่ควรอธิบายว่าพระราชอำนาจทางการเมืองสูงอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่ต้นรัชกาล ในทางตรงข้าม สิ่งที่เกิดขึ้นในทศวรรษถัดมาคือกระบวนการ “ฟื้นฟู” และ “สร้างใหม่” ซึ่งหมายความว่าสถานะทางการเมืองของสถาบันเป็นผลของประวัติศาสตร์ที่เปลี่ยนแปลงได้ มิใช่สิ่งที่ดำรงอยู่คงที่ตลอดมา

2500–2506 — พันธมิตรกองทัพ–ราชบัลลังก์ยุคสฤษดิ์

หลังรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในปี 2500 สถาบันกษัตริย์กลับมาเป็นแหล่งความชอบธรรมสำคัญของรัฐอีกครั้ง ขณะที่ระบอบทหารก็ได้รับทุนทางสัญลักษณ์จากความใกล้ชิดกับสถาบัน นี่คือจุดตั้งต้นของความสัมพันธ์ที่ต่อมาถูกอธิบายว่าเป็นพันธมิตรเชิงโครงสร้างระหว่างกองทัพกับราชบัลลังก์ ซึ่งต่างฝ่ายต่างเสริมความชอบธรรมให้แก่กัน และกลายเป็นแม่แบบของระเบียบอำนาจในทศวรรษต่อ ๆ มา

2516 — บทบาท “ผู้ไกล่เกลี่ยเหนือระบบ”

วิกฤต 14 ตุลาคม 2516 สร้างภาพจำสำคัญว่า เมื่อระบบการเมืองติดขัดหรือลุกลามเป็นความรุนแรง พระมหากษัตริย์สามารถปรากฏในฐานะผู้ยุติวิกฤตได้ ภาพนี้มีสองด้านที่ต้องมองพร้อมกัน ด้านหนึ่งช่วยหยุดการนองเลือดเฉพาะหน้า แต่อีกด้านหนึ่งค่อย ๆ ทำให้สังคมคุ้นเคยกับความคิดว่า เหนือสถาบันประชาธิปไตยยังมีผู้ชี้ขาดอีกชั้นหนึ่งที่อยู่นอกกลไกการเลือกตั้ง

2516–2519 — มวลชนราชนิยมและสงครามเย็น

กลุ่มขวาจัดอย่างลูกเสือชาวบ้าน กระทิงแดง และนวพล เติบโตในบริบทต่อต้านคอมมิวนิสต์และการปกป้องอุดมการณ์ชาติ–ศาสนา–พระมหากษัตริย์ การดำรงอยู่ของเครือข่ายมวลชนเหล่านี้เป็นข้อเท็จจริงทางประวัติศาสตร์ที่มีเอกสารรองรับชัดเจน แต่ต้องแยกให้ขาดว่า การพิสูจน์ว่า “เครือข่ายมีอยู่จริง” ยังห่างไกลจากการสรุปว่าพระราชสำนัก “สั่ง” ความรุนแรง 6 ตุลาคม 2519 ซึ่งหลักฐานสาธารณะยังไม่เพียงพอจะยืนยัน

2523–2531 — ยุคเปรมและการทำงานของเครือข่าย

รัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ สะท้อนระบอบที่กองทัพ ระบบราชการ เทคโนแครต และเครือข่ายราชนิยมบริหารประเทศร่วมกันได้ โดยพรรคการเมืองและการเลือกตั้งมิใช่ศูนย์กลางเพียงหนึ่งเดียวของอำนาจ รูปแบบ “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” นี้ต่อมากลายเป็นกรณีตัวอย่างที่นักวิชาการใช้อธิบาย network monarchy บ่อยที่สุด โดยเฉพาะเมื่อเปรมดำรงตำแหน่งประธานองคมนตรีต่อเนื่องยาวนานหลังพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

2534–2535 — รัฐประหารและการคืนความปกติผ่านสถาบัน

หลังรัฐประหาร 2534 และวิกฤตพฤษภาคม 2535 สถาบันกษัตริย์กลับมามีบทบาทเป็นผู้ไกล่เกลี่ยอีกครั้ง เหตุการณ์นี้ตอกย้ำความเชื่อทางการเมืองที่ว่า “ระบบเลือกตั้งอาจผิดพลาดได้ แต่ยังมีสถาบันเหนือการเมืองคอยแก้ไข” ในระยะยาว ตรรกะเช่นนี้กลายเป็นเสาค้ำความชอบธรรมของสิ่งที่นักรัฐศาสตร์เรียกว่าระบอบพิทักษ์หรือ tutelary politics คือระบอบที่ยอมให้มีการเลือกตั้ง แต่ยังคงมีผู้พิทักษ์คอยกำกับผลลัพธ์อยู่เบื้องหลัง

2540 — องค์กรอิสระ: เจตนาเดิมกับผลภายหลัง

รัฐธรรมนูญ 2540 สร้างศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระขึ้นเพื่อควบคุมการทุจริตและถ่วงดุลรัฐบาลเสียงข้างมาก จึงไม่ควรย้อนตีความว่าองค์กรเหล่านี้ถูกสร้างมา “เพื่อวัง” ตั้งแต่ต้น เจตนาเดิมคือการปฏิรูปการเมืองให้โปร่งใสขึ้น อย่างไรก็ตาม หลังการรัฐประหารและการเปลี่ยนกติกาการสรรหาในเวลาต่อมา องค์กรเหล่านี้ค่อย ๆ กลายเป็นผู้เล่นที่มีอำนาจยับยั้งสูง ขณะที่ประชาชนแทบไม่มีช่องทางตรวจสอบย้อนกลับ นี่คือตัวอย่างคลาสสิกของการที่เครื่องมือหนึ่งถูกออกแบบด้วยเจตนาหนึ่ง แต่กลับให้ผลอีกอย่างเมื่อบริบทอำนาจเปลี่ยนไป

2544–2549 — ทักษิณและการแข่งขันระหว่างเครือข่าย

รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร สร้างฐานอำนาจของตนเองขึ้นในพรรคการเมือง ระบบราชการ ตำรวจ ภาคธุรกิจ และมวลชนชนบท จนกลายเป็นศูนย์อำนาจใหม่ที่ท้าทายเครือข่ายเดิม ความขัดแย้งที่ตามมาจึงไม่ควรถูกลดทอนให้เหลือเพียงวาทกรรม “รักเจ้า–ไม่รักเจ้า” แต่ควรเข้าใจในฐานะการแข่งขันระหว่างศูนย์อำนาจและเครือข่ายหลายชุดที่ต่างช่วงชิงการนิยามว่าใครมีสิทธิปกครองและด้วยความชอบธรรมแบบใด

2549–2551 — ตุลาการภิวัตน์

หลังพระราชดำรัสต่อคณะผู้พิพากษาในช่วงวิกฤตปี 2549 บทบาทของศาลในการชี้ขาดปัญหาการเมืองก็เด่นชัดขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ทั้งการวินิจฉัยให้การเลือกตั้งเป็นโมฆะ การยุบพรรค และคำตัดสินที่กระทบต่อรัฐบาลหลายชุดต่อเนื่องกัน นักวิชาการจำนวนมากจึงใช้คำว่า judicialization of politics เพื่ออธิบายปรากฏการณ์ที่การต่อสู้ทางการเมืองถูกย้ายเข้าสู่กระบวนการตุลาการ และผลของคูหาเลือกตั้งกลายเป็นสิ่งที่ศาลสามารถทบทวนและพลิกกลับได้

2549 — รัฐประหารและการรับรองหลังยึดอำนาจ

หลังรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 หัวหน้าคณะรัฐประหารได้รับการรับรองอย่างเป็นทางการในฐานะผู้ใช้อำนาจรัฐ ข้อเท็จจริงนี้ไม่พิสูจน์ว่าพระมหากษัตริย์ทรงสั่งให้เกิดรัฐประหาร แต่แสดงให้เห็นชัดว่ากลไกการรับรองเชิงสถาบัน (ตามกลไกข้อ 01) ทำงานอย่างไร กล่าวคือ การยึดอำนาจสามารถได้รับความชอบธรรมภายหลังเหตุการณ์ได้เสมอ ตราบเท่าที่ธรรมเนียมการรับรองยังดำรงอยู่

2550–2557 — เสียงข้างมากปะทะ veto players

ตลอดช่วงนี้ ศาลและองค์กรอิสระเข้าไปกำหนดผลลัพธ์ทางการเมืองสำคัญหลายครั้ง ตั้งแต่การยุบพรรค การตัดสิทธิผู้นำ ไปจนถึงการถอดถอนนายกรัฐมนตรี เมื่อรูปแบบนี้เกิดซ้ำจนเป็นแบบแผน คำถามที่ควรถามจึงมิใช่ความถูกผิดของแต่ละคดี แต่คือ เหตุใดองค์กรที่ไม่ยึดโยงกับประชาชนจึงมีอำนาจเปลี่ยนผลจากการเลือกตั้งได้ครั้งแล้วครั้งเล่า และประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยมีช่องทางใดตรวจสอบองค์กรเหล่านั้นบ้าง

2557–2560 — จากรถถังสู่สถาปัตยกรรมถาวร

รัฐประหาร 2557 นำไปสู่รัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งวางโครงสร้างที่ให้บทบาทสูงแก่วุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. องค์กรอิสระ และกลไกยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ผลก็คือระบอบพิทักษ์สามารถดำรงอยู่ต่อไปได้แม้จะมีการเลือกตั้ง นี่คือหัวเลี้ยวสำคัญที่อำนาจซึ่งเคยต้องใช้ “รถถัง” เป็นครั้งคราว ถูกแปรรูปให้กลายเป็น “สถาปัตยกรรมเชิงสถาบัน” ที่ทำงานได้เองอย่างถาวรโดยไม่ต้องออกมาบนท้องถนนอีก

2560 — การแก้ร่างรัฐธรรมนูญตามพระราชประสงค์ มีเอกสารรองรับ

ในปี 2560 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ยืนยันต่อสาธารณะว่าพระมหากษัตริย์รัชกาลที่ 10 ทรงขอให้แก้ไขร่างรัฐธรรมนูญบางมาตราก่อนประกาศใช้ เพื่อให้สอดคล้องกับพระราชอำนาจ² กรณีนี้ต่างจากข้อสงสัยเรื่อง “เครือข่าย” อย่างสิ้นเชิง เพราะเป็นการแทรกแซงในกระบวนการออกแบบกฎหมายสูงสุดของประเทศที่มีการยืนยันอย่างเปิดเผยจากหัวหน้ารัฐบาลเอง จึงเป็นหลักฐานเชิงสถาบันที่ตรวจสอบได้ มิใช่การอนุมานจากแบบแผน

2560–2561 — การเปลี่ยนโครงสร้างทรัพย์สินพระมหากษัตริย์

มีการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการจัดการทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ ส่งผลให้ทรัพย์สินซึ่งเดิมบริหารในนามสถาบันถูกจัดการภายใต้พระปรมาภิไธยและพระราชอำนาจโดยตรงมากขึ้น การเปลี่ยนแปลงนี้ทำให้คำถามเรื่องเส้นแบ่งระหว่างทรัพย์สินของสถาบัน ทรัพย์สินของรัฐ ทรัพย์สินส่วนพระองค์ และกลไกการตรวจสอบ (ตามกลไกข้อ 06) มีน้ำหนักและความเร่งด่วนยิ่งขึ้นในเชิงหลักการเรื่องความรับผิดและความโปร่งใส

2562 — การโอนหน่วยทหารสู่การบังคับบัญชาโดยตรง

ในปี 2562 มีพระราชกำหนดโอนกำลังพลและงบประมาณของหน่วยทหารสำคัญ ได้แก่ กรมทหารราบที่ 1 และกรมทหารราบที่ 11 มหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ ไปอยู่ในการบังคับบัญชาโดยตรง เหตุการณ์นี้ควรถูกจัดประเภทต่างจากข้อสงสัยเรื่อง “เครือข่าย” เพราะเป็นการเปลี่ยนสายการบังคับบัญชาที่มีตัวบทกฎหมายรองรับชัดเจน และแตะที่กลไกข้อ 05 โดยตรง คือการควบคุมกำลังจริง ซึ่งเป็นแกนที่จับต้องได้ที่สุดของดุลอำนาจ

2563–2569 — การเมืองเรื่องสถาบันเข้าสู่พื้นที่สาธารณะ

การชุมนุมปี 2563 ทำให้ประเด็นที่เคยพูดไม่ได้ ทั้งงบประมาณ ทรัพย์สิน หน่วยทหาร และมาตรา 112 ถูกอภิปรายอย่างตรงไปตรงมาเป็นครั้งแรกในพื้นที่สาธารณะวงกว้าง แต่ปฏิกิริยาของรัฐก็เข้มข้นขึ้นในทิศทางตรงข้าม องค์กรสิทธิมนุษยชนบันทึกว่านับจากการชุมนุมดังกล่าว มีผู้ถูกดำเนินคดีมาตรา 112 แล้วหลายร้อยคน⁵ ในทางการเมืองสถาบัน พรรคก้าวไกลถูกศาลรัฐธรรมนูญสั่งยุบในปี 2567 จากการรณรงค์แก้ไขมาตรา 112³ และต่อมาในปี 2569 อดีต ส.ส. 44 คนที่เคยร่วมเสนอแก้กฎหมายนี้ก็ถูกดำเนินคดีจริยธรรมซึ่งอาจนำไปสู่การถูกตัดสิทธิทางการเมืองตลอดชีวิต⁴ แบบแผนนี้เชื่อมกลับสู่กลไกข้อ 07 อย่างชัดเจน คือต้นทุนทางกฎหมายของการแตะต้องสถาบันยังคงสูงกว่าการวิพากษ์สถาบันอื่นใดในระบบ

4) สิ่งที่เปลี่ยนจากรัชกาลที่ 9 สู่รัชกาลที่ 10

หากใช้ภาษารัฐศาสตร์อย่างระมัดระวัง ความแตกต่างสำคัญระหว่างสองรัชกาลมิใช่ “ยุคหนึ่งมีอำนาจ อีกยุคไม่มี” แต่เป็นความเปลี่ยนแปลงใน รูปแบบ ของอำนาจ กล่าวคือ จากอำนาจที่ทำงานผ่านบารมี เครือข่าย และตัวแทนเป็นหลัก เคลื่อนไปสู่อำนาจที่มีมิติเชิงทางการและเชิงกฎหมายมากขึ้นในบางเรื่อง ตารางเปรียบเทียบต่อไปนี้จัดวางแบบเรียงลงเพื่อให้อ่านได้สะดวกในหน้าจอแคบ

ลักษณะเด่นของอำนาจ

รัชกาลที่ 9

อำนาจเชิงบารมี ทำงานผ่านเครือข่ายและตัวแทน อาศัยความชอบธรรมทางศีลธรรมและทุนทางสัญลักษณ์ที่สั่งสมยาวนาน

รัชกาลที่ 10

ยังคงมิติบารมีอยู่ แต่ปรากฏมิติที่เป็นทางการและเชิงสถาบันชัดขึ้นในบางด้าน โดยเฉพาะด้านกฎหมายและการบังคับบัญชา

กลไกหลักที่ใช้

รัชกาลที่ 9

องคมนตรี กองทัพ ระบบราชการ ตุลาการ และชนชั้นนำ เชื่อมโยงกันแบบเครือข่ายที่ไม่เป็นทางการ

รัชกาลที่ 10

ยังคงใช้เครือข่ายเดิม แต่เพิ่มการควบคุมโดยตรงในบางเรื่อง เช่น สายการบังคับบัญชาของหน่วยกำลังและการจัดการทรัพย์สิน

ตัวอย่างที่ตรวจสอบได้

รัชกาลที่ 9

บทบาทไกล่เกลี่ยวิกฤต 2516 และ 2535, การรับรองอำนาจหลังรัฐประหารหลายครั้ง, และเครือข่ายยุคเปรม

รัชกาลที่ 10

การขอแก้ร่างรัฐธรรมนูญ 2560, การเปลี่ยนโครงสร้างการจัดการทรัพย์สิน 2560–2561, และการโอนหน่วยทหารในปี 2562

จากความเปลี่ยนแปลงข้างต้น อาจเสนอเป็นสมมติฐานเชิงวิเคราะห์ได้ว่า การเมืองไทยกำลังเคลื่อนจาก network monarchy บางส่วน ไปสู่สิ่งที่อาจเรียกได้ว่า institutionalized monarchical power หรืออำนาจสถาบันกษัตริย์ที่ถูกจัดวางในรูปแบบทางการมากขึ้น ทว่าต้องย้ำว่า คำนี้ควรใช้ในฐานะ “กรอบสำหรับอภิปราย” มิใช่คำวินิจฉัยตายตัว เพราะทั้งสองรูปแบบมิได้แยกขาดจากกัน หากซ้อนทับและทำงานเสริมกันอยู่

5) ตารางควบคุมหลักฐาน: ข้อเท็จจริง / ข้อตีความ / สิ่งที่ยังพิสูจน์ไม่ได้

เพื่อรักษาวินัยทางวิชาการ ควรจำแนกทุกข้ออ้างออกเป็นสามชั้นเสมอ และไม่ปล่อยให้ชั้นหนึ่งไหลกลายเป็นอีกชั้นโดยไม่รู้ตัว

✓ ข้อเท็จจริงที่ยืนยันได้

รัฐประหารหลายครั้งได้รับการรับรองเชิงสถาบันภายหลังการยึดอำนาจ; ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระมีบทบาทยุบพรรคและตัดสิทธินักการเมืองซ้ำหลายครั้ง; พระมหากษัตริย์รัชกาลที่ 10 ทรงขอแก้ร่างรัฐธรรมนูญปี 2560 (ยืนยันโดยหัวหน้ารัฐบาล); มีการแก้กฎหมายเปลี่ยนโครงสร้างการจัดการทรัพย์สินและการโอนหน่วยทหารในปี 2562; และพรรคก้าวไกลถูกยุบในปี 2567 จากประเด็นการแก้ไขมาตรา 112 ทั้งหมดนี้มีเอกสารและคำวินิจฉัยสาธารณะรองรับ

◆ ข้ออธิบายเชิงรัฐศาสตร์

เครือข่ายราชนิยมทำหน้าที่เป็น veto player ในระบบการเมือง; การเมืองไทยมีลักษณะของ tutelary democracy หรือประชาธิปไตยแบบมีผู้พิทักษ์; กระบวนการ judicialization ทำให้อำนาจจากการเลือกตั้งถูกลดทอนลง; และสถาบันกษัตริย์ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางความชอบธรรมของระเบียบอนุรักษนิยม ข้อเหล่านี้เป็นการ “ตีความ” จากหลักฐาน ซึ่งมีน้ำหนักในเชิงวิชาการแต่เปิดให้ถกเถียงได้

✗ สิ่งที่ยังพิสูจน์ไม่ได้

ข้ออ้างว่าพระมหากษัตริย์ทรงสั่งการรัฐประหารครั้งใดครั้งหนึ่งโดยตรง; ทรงกำหนดคำวินิจฉัยของศาลเป็นรายคดี; ทรงควบคุมองค์กรอิสระโดยตรง; หรือการกระทำของผู้ที่อ้างความจงรักภักดีทุกคนล้วนเกิดจากพระราชประสงค์ ข้อเหล่านี้ยังไม่มีหลักฐานสาธารณะเพียงพอ จึงต้องคงไว้ในชั้น “ยังพิสูจน์ไม่ได้” ไม่ว่าจะดูสอดคล้องกับแบบแผนเพียงใดก็ตาม

6) กับดักทางตรรกะที่ต้องหลีกเลี่ยง

การถกเถียงเรื่องนี้มักตกหลุมพรางทางตรรกะสองด้านตรงข้ามกัน ด้านหนึ่งคือการอนุมานเกินหลักฐาน อีกด้านหนึ่งคือการปฏิเสธอิทธิพลทั้งหมดเพราะไม่มีใบสั่ง กับดักที่พบบ่อยได้แก่

วังได้ประโยชน์ ≠ วังเป็นผู้สั่ง

ผู้กระทำอ้างว่าปกป้องสถาบัน ≠ ได้รับคำสั่งจากสถาบัน

หลายองค์กรตัดสินไปในทิศทางเดียวกัน ≠ มีศูนย์บัญชาการเดียว

ทั้งสามข้อเตือนเราไม่ให้กระโดดจาก “ความสอดคล้อง” ไปสู่ “การสั่งการ” แต่ในทางกลับกัน ก็ไม่ควรตกหลุมพรางด้านตรงข้ามที่ว่า “ไม่มีใบสั่ง จึงไม่มีอิทธิพล” เช่นกัน เพราะอำนาจแบบเครือข่ายทำงานผ่านการคาดการณ์ความต้องการของศูนย์กลาง บรรทัดฐานที่ไม่เขียนไว้ อำนาจในการแต่งตั้งโยกย้าย ความสัมพันธ์ส่วนบุคคล และโครงสร้างแรงจูงใจ โดยไม่จำเป็นต้องมีคำสั่งเป็นลายลักษณ์อักษรแม้แต่ฉบับเดียว การยืนอยู่ตรงกลางระหว่างสองกับดักนี้ คือวินัยที่ยากที่สุดแต่จำเป็นที่สุดของการวิเคราะห์

7) คำถามปลายเปิดที่สังคมประชาธิปไตยควรถาม

งานชิ้นนี้จึงไม่ควรจบด้วยคำพิพากษาว่า “วังอยู่เบื้องหลังทุกสิ่ง” เพราะนั่นเกินกว่าที่หลักฐานจะรองรับ แต่ควรจบด้วยชุดคำถามที่หนักแน่นและตรวจสอบได้มากกว่า ซึ่งเปลี่ยนการถกเถียงจากการกล่าวหาตัวบุคคล ไปสู่การออกแบบสถาบันที่รับผิดชอบต่อประชาชน

1. ในระบอบประชาธิปไตย อำนาจใดบ้างที่สามารถยับยั้งเจตจำนงของประชาชนได้ โดยไม่ต้องรับผิดชอบย้อนกลับต่อประชาชน?
2. กลไกใดที่ทำให้การรัฐประหารสามารถกลับเข้าสู่ความชอบธรรมได้ซ้ำแล้วซ้ำเล่า และจะตัดวงจรนั้นได้อย่างไร?
3. เหตุใดการวิพากษ์หรือเสนอปฏิรูปสถาบันกษัตริย์จึงมีต้นทุนทางกฎหมายสูงกว่าการวิพากษ์สถาบันอื่นอย่างเทียบกันไม่ได้?
4. เส้นแบ่งระหว่างพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ อำนาจเชิงเครือข่าย และอำนาจเชิงสถาบัน ควรถูกขีดไว้ตรงไหนและตรวจสอบด้วยกลไกใด?
5. หากสถาบันกษัตริย์จะดำรงอยู่ร่วมกับประชาธิปไตยอย่างยั่งยืน กลไกความโปร่งใส ความรับผิด และการไม่แทรกแซงการแข่งขันทางการเมือง ควรถูกออกแบบอย่างไร?

ข้อสรุป — สิ่งที่หลักฐานรองรับได้ชัดที่สุดมิใช่คำกล่าวว่า “พระมหากษัตริย์ทรงสั่งทุกอย่าง” หากคือข้อเท็จจริงที่ว่า การเมืองไทยมีระเบียบอำนาจที่สถาบันกษัตริย์ กองทัพ ระบบราชการ ตุลาการ และชนชั้นนำจำนวนหนึ่งเชื่อมโยงกันมายาวนาน และในหลายห้วงเวลา ระเบียบดังกล่าวมีศักยภาพจำกัดหรือหักล้างอำนาจที่มาจากการเลือกตั้งได้จริง การศึกษาระเบียบนี้จึงเป็นคำถามว่าด้วย accountability และ constitutionalism มิใช่การกล่าวหาเฉพาะบุคคล และนั่นคือเหตุผลที่การถามให้ถูกคำถาม สำคัญกว่าการรีบสรุปให้ได้คำตอบ

แหล่งอ้างอิงและอ่านต่อ

1. McCargo, D. (2005). Network monarchy and legitimacy crises in Thailand. The Pacific Review, 18(4), 499–519. — กรอบแนวคิด network monarchy
2. ABC News (อ้างอิง Reuters). (10 มกราคม 2017). Thai king requests constitutional changes to ensure his powers. — นายกรัฐมนตรีประยุทธ์ยืนยันว่ารัชกาลที่ 10 ทรงขอแก้ร่างรัฐธรรมนูญเพื่อให้สอดคล้องกับพระราชอำนาจ
3. Human Rights Watch. (7 สิงหาคม 2024). Thailand: Constitutional Court dissolves opposition party. — การยุบพรรคก้าวไกลและคำวินิจฉัยเกี่ยวกับการแก้มาตรา 112
4. Human Rights Watch. (24 เมษายน 2026). Thailand: 44 opposition politicians face lifetime ban from politics. — คดีจริยธรรมอดีต ส.ส. 44 คนจากการเสนอแก้ไขมาตรา 112
5. Human Rights Watch. (2026). World Report 2026: Thailand. — ภาพรวมสถานการณ์สิทธิเสรีภาพและสถิติการดำเนินคดีมาตรา 112
6. Human Rights Watch. (2024). World Report 2024: Thailand. — บทบาทของวุฒิสภาที่แต่งตั้งโดย คสช. ต่อการจัดตั้งรัฐบาลหลังการเลือกตั้งปี 2566

หมายเหตุ: รายการข้างต้นเป็นจุดตั้งต้น มิใช่บรรณานุกรมฉบับสมบูรณ์ สำหรับฉบับวิชาการเต็มรูป ควรเพิ่มตัวบทรัฐธรรมนูญ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง คำวินิจฉัยของศาล และงานของนักวิชาการทั้งฝ่ายที่เห็นพ้องและเห็นต่าง เพื่อให้เกิดการถ่วงดุลเชิงหลักฐานอย่างครบถ้วน