คันฉ่องส่องไทย: เมื่อตำแหน่งท้องถิ่น(กำลังจะ)ถูกทำให้เป็น “อำนาจตลอดชีพ”

นี่ไม่ใช่การกระจายอำนาจ แต่คือการสร้างเจ้าพ่อถาวรในนามประชาธิปไตย

ในระบอบประชาธิปไตย การเลือกตั้งไม่ได้มีความหมายเพียงการให้ประชาชนหย่อนบัตร แต่มีความหมายลึกกว่านั้น คือการเปิดทางให้อำนาจหมุนเวียน ตรวจสอบได้ และเปลี่ยนมือได้เมื่อประชาชนเห็นว่าผู้ใช้อำนาจไม่สมควรอยู่ต่อ

เพราะฉะนั้น เมื่อมีแนวคิดหรือท่าทีทางการเมืองที่ต้องการทำให้ตำแหน่งนายกเทศมนตรี นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกองค์การบริหารส่วนตำบล หรือแม้แต่ตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้าน อยู่ได้ยาวนานจนแทบกลายเป็นตำแหน่งตลอดชีพ สังคมไทยต้องตั้งคำถามทันทีว่านี่คือการปฏิรูปท้องถิ่น หรือคือการถอยหลังกลับไปสู่วัฒนธรรมอำนาจแบบเจ้าขุนมูลนาย

ปัญหาของอำนาจตลอดชีพไม่ได้อยู่ที่ตัวบุคคลเพียงอย่างเดียว บางคนอาจเป็นคนดี มีความสามารถ และได้รับความนิยมจริง แต่ประชาธิปไตยไม่ได้ออกแบบขึ้นบนสมมติฐานว่า “คนดีจะดีตลอดไป” ประชาธิปไตยออกแบบขึ้นบนความจริงที่ว่า อำนาจทำให้คนเปลี่ยนได้ และอำนาจที่อยู่นานเกินไปย่อมสร้างเครือข่ายผลประโยชน์รอบตัวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ในระดับท้องถิ่น อำนาจไม่ได้เป็นเพียงตำแหน่งบนกระดาษ ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถเชื่อมกับงบประมาณ โครงการก่อสร้าง ผู้รับเหมา ข้าราชการประจำ ผู้นำชุมชน กลุ่มอาชีพ วัด โรงเรียน เครือญาติ และเครือข่ายคะแนนเสียงได้อย่างลึกซึ้ง เมื่อคนคนเดียวหรือกลุ่มการเมืองกลุ่มเดียวถืออำนาจยาวนานเกินไป สิ่งที่เกิดขึ้นไม่ใช่ความต่อเนื่องทางนโยบายเท่านั้น แต่คือการก่อรูปของ “อาณาจักรท้องถิ่น”

อำนาจท้องถิ่นที่ไม่หมุนเวียน อาจเริ่มต้นด้วยคำว่า “คนพื้นที่รัก” แต่ลงท้ายด้วยระบบที่ประชาชนต้องพึ่งพา เจรจา เกรงใจ และยอมจำนนต่อเจ้าถิ่นเดิม

เมื่อผู้มีอำนาจอยู่ในตำแหน่งนานพอ เขาย่อมได้เปรียบผู้ท้าชิงใหม่แทบทุกด้าน เขามีชื่อเสียง มีเครือข่าย มีฐานคะแนน มีงบประมาณ มีโอกาสปรากฏตัวในพิธีการ มีความสัมพันธ์กับข้าราชการและผู้นำชุมชน และอาจมีอิทธิพลเหนือการจัดสรรผลประโยชน์ในพื้นที่ การเลือกตั้งในสภาพเช่นนี้อาจยังมีอยู่ แต่การแข่งขันไม่เสมอภาคอีกต่อไป

นี่คือจุดที่อันตรายที่สุด เพราะเผด็จการยุคใหม่ไม่จำเป็นต้องยกเลิกการเลือกตั้งเสมอไป บางครั้งมันเพียงรักษาการเลือกตั้งไว้เป็นพิธีกรรม แล้วทำให้โครงสร้างอำนาจแข็งตัวจนคนใหม่แทบไม่มีทางแข่งขันได้จริง ประชาชนยังมีสิทธิเลือก แต่ตัวเลือกถูกบีบแคบลงเรื่อย ๆ จนเหลือเพียงการรับรองผู้มีอำนาจเดิมซ้ำแล้วซ้ำเล่า

ผู้สนับสนุนแนวคิดตำแหน่งยาวนานมักอ้างว่า หากประชาชนยังเลือก ก็ไม่ควรจำกัดสิทธิประชาชน ฟังดูเหมือนเป็นเหตุผลประชาธิปไตย แต่ในความจริง ประชาธิปไตยไม่ได้หมายถึงการปล่อยให้ผู้มีอำนาจใช้ความได้เปรียบสะสมจนคู่แข่งหน้าใหม่แทบไม่มีโอกาส การจำกัดวาระจึงไม่ใช่การดูถูกประชาชน แต่คือการป้องกันไม่ให้อำนาจเก่าใช้กลไกเดิมครอบงำทางเลือกของประชาชน

อีกข้ออ้างหนึ่งคือ ความต่อเนื่องจำเป็นต่อการพัฒนา แต่ความต่อเนื่องที่ดีควรเป็นความต่อเนื่องของนโยบาย สถาบัน และระบบราชการที่มีคุณภาพ ไม่ใช่ความต่อเนื่องของตัวบุคคลคนเดิมหรือกลุ่มอำนาจกลุ่มเดิม หากระบบดีจริง คนใหม่ควรเข้ามาสานงานต่อได้ หากงานทุกอย่างต้องผูกกับคนคนเดียว นั่นแปลว่าท้องถิ่นไม่ได้เข้มแข็ง แต่ถูกทำให้ขึ้นต่อผู้นำเฉพาะราย

ในบริบทไทย เรื่องนี้ยิ่งน่ากังวล เพราะท้องถิ่นไม่ได้แยกขาดจากการเมืองระดับชาติ หากเครือข่ายการเมืองใดสามารถครอบครองทั้งกระทรวงมหาดไทย ผู้ว่าราชการจังหวัด อบจ. เทศบาล อบต. กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน และฐานคะแนนระดับหมู่บ้านได้พร้อมกัน ประเทศจะเกิดปิรามิดอำนาจแนวดิ่งที่เชื่อมจากส่วนกลางลงสู่ฐานรากอย่างแน่นหนา

เมื่อปิรามิดนี้เกิดขึ้น การเลือกตั้งระดับชาติย่อมไม่ใช่การแข่งขันของนโยบายอย่างบริสุทธิ์อีกต่อไป แต่กลายเป็นการแข่งขันของเครือข่ายอำนาจ ใครคุมพื้นที่ได้มากกว่า ใครคุมผู้นำท้องถิ่นได้มากกว่า ใครคุมงบประมาณและระบบอุปถัมภ์ได้ลึกกว่า คนนั้นย่อมได้เปรียบทางการเมืองอย่างมหาศาล

ความพยายามทำให้ตำแหน่งท้องถิ่นอยู่ได้นานหรือกลายเป็นตำแหน่งถาวร จึงไม่ใช่เรื่องเล็ก และไม่ใช่แค่เทคนิคทางกฎหมาย แต่มันสะท้อนวัฒนธรรมทางอำนาจแบบหนึ่ง วัฒนธรรมที่ไม่ไว้วางใจการหมุนเวียน ไม่เชื่อในคนรุ่นใหม่ ไม่เปิดพื้นที่ให้การแข่งขันที่เท่าเทียม และมองรัฐกับท้องถิ่นเป็นพื้นที่สะสมอิทธิพลมากกว่าพื้นที่รับใช้ประชาชน

วัฒนธรรมเช่นนี้คือวัฒนธรรมเผด็จการในระดับรากฐาน เพราะเผด็จการไม่ได้เกิดเฉพาะในทำเนียบรัฐบาลหรือกองทัพ เผด็จการสามารถเกิดในหมู่บ้าน อำเภอ จังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เช่นกัน เมื่อประชาชนต้องอยู่ใต้เงาอำนาจเดิมนานเกินไป จนไม่กล้าตั้งคำถาม ไม่กล้าเปลี่ยนแปลง และไม่เห็นทางเลือกอื่น

การกระจายอำนาจที่ไม่มีการจำกัดอำนาจ อาจไม่ได้สร้างประชาธิปไตยท้องถิ่น แต่สร้างเจ้าพ่อถาวรที่มีบัตรเลือกตั้งเป็นใบรับรอง

สิ่งที่ประเทศไทยต้องการจึงไม่ใช่การทำให้ใครอยู่ยาวขึ้น แต่คือการทำให้ระบบท้องถิ่นโปร่งใสขึ้น ตรวจสอบง่ายขึ้น แข่งขันเป็นธรรมขึ้น เปิดพื้นที่ให้คนรุ่นใหม่ขึ้นมาทำงานมากขึ้น และทำให้งบประมาณท้องถิ่นเป็นสมบัติของประชาชน ไม่ใช่ทรัพยากรของเครือข่ายการเมืองใดการเมืองหนึ่ง

หากผู้บริหารท้องถิ่นคนใดมีผลงานดี เขาย่อมได้รับเกียรติ ได้รับการจดจำ และอาจส่งต่อแนวคิดให้คนรุ่นหลัง แต่ไม่ควรมีใครผูกขาดตำแหน่งจนพื้นที่ทั้งพื้นที่ต้องขึ้นกับชื่อเดียว นามสกุลเดียว หรือเครือข่ายเดียว เพราะประชาธิปไตยที่แท้จริงต้องกล้าปล่อยให้อำนาจเปลี่ยนมือ

คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า “ทำไมคนดีจะอยู่ต่อไม่ได้” แต่ต้องถามว่า “ทำไมระบบที่ดีจึงต้องพึ่งคนเดิมตลอดชีวิต” หากท้องถิ่นเข้มแข็งจริง อำนาจต้องหมุนเวียนได้ หากประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจจริง ประชาชนต้องมีโอกาสเห็นทางเลือกใหม่ ๆ ไม่ใช่ถูกขังอยู่ในวงจรอุปถัมภ์เดิม

ตำแหน่งสาธารณะไม่ใช่มรดก ไม่ใช่สมบัติประจำตระกูล และไม่ใช่บัลลังก์ของใคร

มันคืออำนาจที่ประชาชนมอบให้ชั่วคราว เพื่อให้ผู้รับมอบไปทำหน้าที่แทนประชาชน เมื่อครบเวลา ก็ต้องคืนอำนาจนั้นกลับมาให้ประชาชนตัดสินใหม่อย่างเสรี เป็นธรรม และเปิดกว้างที่สุด

ถ้าวันหนึ่งประเทศไทยปล่อยให้ตำแหน่งท้องถิ่นกลายเป็นอำนาจถาวร เราอาจไม่ได้กำลังเดินหน้าไปสู่การกระจายอำนาจ แต่กำลังสร้างระบอบเจ้าถิ่นถาวรที่ฝังรากลึกตั้งแต่หมู่บ้านถึงรัฐสภา และเมื่อนั้น ประชาชนอาจยังมีบัตรเลือกตั้งอยู่ในมือ แต่ไม่มีอำนาจแท้จริงเหลืออยู่ในชีวิตทางการเมืองอีกต่อไป

คันฉ่องส่องไทย — ชวนมองให้ลึกกว่าคำว่า “เลือกตั้ง” เพื่อเห็นคำถามใหญ่กว่า: อำนาจหมุนเวียนได้จริงหรือไม่